警钟长鸣，缺粮大省未雨绸缪

　　作为我国的经济大省，广东此次率先为粮食安全立法，把粮食安全问题置于法律框架的保护之下，有着重要的现实意义和很好的示范作用。近年来，全球气候变化、生物能源发展、人口持续增长等多种因素的交织影响，全球粮食危机的阴霾始终难以消褪。国际粮食供求失衡、粮价上涨、库存下降等现象都向人类敲响了粮食安全的警钟。而我国尽管一直重视粮食安全问题，坚持自给自足的粮食战略，但工业化、城镇化发展，人口增加和人民群众生活水平提高导致粮食消费需求呈刚性增长，与此同时，耕地减少、水资源短缺、气候变化等因素又制约了粮食生产，这将使我国粮食供给长期处于紧平衡的状态。广东省面临的粮食安全问题则更为严峻。据有关资料显示，广东省地少人多，人均耕地面积正逐年减少，2007年人均耕地面积仅为0.38亩，远低于0.8亩的警戒线，不足全国水平的三成。另外广东省粮食的对外依存度高，自给率仅为33%，每年需从省外购入约2400万吨粮食，是一个缺粮大省。如何保障广东的粮食安全一直是各界关注的问题，因此，粮食立法具有重大的现实意义，为粮食安全工作提供了法律保护。

　　法规零散，统一整合势在必行

　　事实上，与粮食相关的法规并不少，但大多局限于粮食生产和流通领域，如国务院已颁布的《粮食流通管理条例》和省政府早前颁布的《广东省省级储备粮管理办法》均未对落实粮食安全责任、保障粮食生产、保证粮食应急措施的有效实施等粮食安全保障工作作出具体规定。人大代表黄河指出，现行的法律法规文件涉及行政法规、地方法规、部门规章，效力层级参差不齐，制度内容分布零散，缺乏体系性和逻辑性，甚至中央与地方的法规之间存在部分规定上的冲突。鉴于此，制定一部专门的法律对我国粮食安全保障所必需的各项具体法律制度进行全面而统一的设计，对于既存的各种法律规范按其在统一立法的内容归属进行整合、修改和完善是非常必要的。实际上，广东省委省政府在粮食安全保障工作方面有着较丰富的经验，如在全国率先实行粮食工作各级政府负责制，率先建立粮食风险基金制度和出台粮食应急预案等。这些粮食工作都取得了很好的成效，成功经受了“非典”、洪涝灾害、雨雪冰冻灾害等多次考验，但仍然缺乏对这些零散法规的统一整合。《条例》正是在这样的现实和法律背景下，借鉴了一系列行之有效的粮食行政法规，由省政府主导，各界民主人士热烈提案和热切关注下产生的。在法律框架内从各个环节全方位保障粮食安全，不仅具有现实意义，而且有助于建立长效、有序的管理机制。

　　责权明确，粮食安全有法可依

　　《条例》内容全面，打破了现行有关法规侧重于粮食生产或流通的局限，从粮食生产、经营、储备、调控、应急等各环节全方位设计粮食安全保障制度，并对粮食应急情况下政府有关部门和粮食经营者的义务作出了规定，特别是明确规定了政府及其有关部门为落实粮食安全保障职责所应承担的法律责任，体现了广东省委省政府落实国家粮食安全战略的决心。

　　 1．以法律规范形式定义“粮食安全保障”

　　《条例》明确定义 “粮食安全保障”包括粮食的供求平衡、价格稳定以及粮食的质量安全三方面内容，涉及粮食生产、经营、储备、调控及应急等各个环节的管理，体现了全面保障的思想。

　　2. 储备粮收储轮换走向阳光公开

　　《条例》第十八条指明确规定，县级以上政府储备粮的收储和轮换应当采取公开招标、竞价方式进行，采取其他方式的，应当报同级人民政府批准。2004年颁布实施的《广东省储备粮管理办法》曾规定“省级储备粮的收储、销售、轮换原则上应当通过规范的粮食交易市场，采取公开招标、竞价方式或者省人民政府认可的其他方式进行。”此次，《条例》进一步对县以上级别的储备粮轮换做出了公开轮换的明确规定。储备粮公开轮换有利于杜绝暗箱操作，有利于保证储备粮的数量、质量真实良好，也有利于发挥储备粮轮换调节市场的作用。相信《条例》的颁布实施，必将推动储备粮轮换完全走向阳光公开。

　　 3．鼓励粮食产业化，完善粮食市场机制

　　《条例》指出，政府应采取多种形式鼓励社会资金投资建设粮食生产和流通基础设施，鼓励粮食经营者到外地投资建设粮食生产基地，与粮食产区建立长期粮食产销合作关系，发展粮食产业化经营。这体现了保障广东省粮食安全的基本思路，即一手抓政府粮食安全保障能力建设，一手抓粮食市场机制的完善。完善粮食市场机制，搞活粮食流通，有助于实现粮食市场资源的优化配置。

　　4．严格规定企业资质，确保粮食质量安全

　　《条例》明确指出，粮食质量安全是粮食安全保障体系的一个重要部分，这需要政府对粮食企业的严格监管把关。因此，《条例》规定了粮食经营者的资格条件和行为规范，要求粮食经营者严格执行国家粮食价格、质量安全等规定；从事粮食收购、加工、储存、销售的粮食经营者，应当建立台账制度，其粮食库存量应当符合国家和省的规定。在粮食的储存上，《条例》还规定县级以上政府的储存粮由本级政府直属粮库储存，需要委托其他粮食企业承储的，应当通过招标的方式确定，并且对承储政府储备粮的企业应具备的条件也作出明确规定，如：仓库容量达到国家和省规定的标准；具备符合国家和省规定的粮食质量检测能力和对粮食储存温度、水分、虫害状况等监测条件。

　　5．明确政府责任，兼顾各方权益

　　与其他粮食法规相比，《条例》不仅强调了企业的责任，更突出了政府在监督、管理粮食生产、流通等各个环节，特别是在应急措施的落实方面的相关责任和义务。如法律责任一章规定了若干条县级以上人民政府因未按照本条例落实粮食安全保障责任而须承担的相应责任。另外，《条例》还就执行本《条例》而受损的主体作出了利益补偿的规定，避免了权力的滥用。如规定有关单位和粮食生产、经营者因承担粮食应急任务遭受损失的，下达粮食应急任务的人民政府应依法给予补偿。这些规定都要求政府应承担更多的责任和义务，既为粮食应急措施的有效实施提供了保障，也兼顾了有关单位和个人的合法权益。

　　多年来，广东省委省政府一直高度重视粮食安全问题，严格按照中央的部署和要求，充分发挥改革试验田作用，在多个领域均敢于探索创新，走在全国前列。如率先放开粮食市场、经营和价格，率先实行粮食工作各级政府负责制，率先出台粮食安全责任考核办法，率先建立省、地、县三级地方粮食储备和粮食风险基金制度，率先出台粮食应急预案等。这次更率先为粮食安全立法，颁布了《广东省粮食安全保障条例》，务求从各个环节全面设计保障制度，为确保粮食安全提供了更多的法律解决路径，也为全国进一步深化粮食流通体制改革探索新的思路。