启用经济杠杆：从“三无”到“三有”——土地使用权由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变

　　30年前，高度集中的计划经济体制束缚着土地资源的合理配置和利用，农村土地由集体统一经营，国有土地按计划配置，实行行政划拨，土地资源处于一种无偿、无期限、无流动使用的状态。

　　在这种体制下，多占少用、好地劣用、占而不用等现象十分突出，土地资源浪费极大。1985年以前，我国耕地每年净减少最高达1500多万亩。国家从土地上得不到收益，城市建设缺乏稳定的资金来源，导致经济发展越快，城市建设欠账越多，财政越困难。

　　改革首先冲破的是土地无偿、无期限、无流动使用的禁区。1979年7月五届全国人大二次会议审议通过和颁布施行的《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定，可以出租批租土地给外商使用。1982年，深圳特区开始按城市土地的不同等级向其使用者收取不同标准的使用费；1986年下半年，特区率先进行土地使用权有偿、有期出让和转让试点。

　　引入竞争机制：从深圳“惊天第一拍”到全面推行经营性用地和工业用地“招拍挂”

　　1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖土地使用权，一宗面积为8588平方米的土地被一家房地产公司以525万元的价格竞得使用权。这被后人称为中国历史上土地拍卖的“惊天第一拍”，开创了用市场配置土地资源和土地使用权有偿转让的先河。

　　在土地使用制度改革的第二个10年里，有偿有期限用地的制度在全国范围内得到推行，土地市场在培育和规范中获得初步发展，但在土地出让市场中仍存在诸多弊端：协议出让方式被滥用，相当一部分协议出让土地形同行政划拨，土地价格受到扭曲；一些地方政府对土地的供应方式有很大的随意性，国有土地资产大量流失；一些地方为招商引资，工业用地出让中长期存在着低地价乃至“零地价”。

　　2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》和2002年国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》提出，严格实行国有土地有偿使用制度，对经营性土地协议出让“叫停”，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等经营性用地使用权出让必须采用“招拍挂”方式。《通知》同时提出,工业用地也要创造条件逐步实行“招拍挂”出让。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》有针对性地指出：“禁止非法压低地价招商”，同时要求加快工业用地进入市场化配置。2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，则完全把工业用地纳入了市场竞争的范围，要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准” 。

　　向纵深推进：逐步扩大各类公共社会事业用地有偿使用范围，构建城乡统一的建设用地市场

　　当前，我国土地制度改革继续向纵深推进，但国有土地供应仍存在“双轨制”，即政府划拨和有偿出让两种方式并存，协议出让制度与“招拍挂”出让制度并行。

　　划拨用地占土地供应总面积的比重，1992年为97.2%，2006年仍高达21.49%。用地量非常大的交通、能源、水利等基础设施，城市基础设施以及各类公共社会事业用地，仍然采取划拨方式供地。实际上，其中不少用地已难以严格界定为公益性用地。这部分土地不实行有偿使用，既不符合市场配置资源的要求，也不利于节约集约用地。

　　扩大国有土地有偿使用制度的覆盖面势在必行。2008年1月，《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。

　　此外，城乡二元经济结构导致国有建设用地和集体建设用地同为建设用地却不同权不同价。构建城乡统一的建设用地市场呼之欲出。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，一方面，要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。另一方面，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

　　可以预见，随着国有土地的市场配置力度的扩大，城乡土地市场的统一，不仅将进一步发挥市场机制，大幅减少政府征收和直接供应的土地，也将大幅提高农民财产性收入和提高农村财力。