店员小刘把卫生管理通知仔细地贴在侧墙上，这家位于上海南昌路科学会堂的老字号饭店，一向重视食品安全。公示发出单位为“上海市食品药品监督管理局”（以下简称上海药监局）。而在其他省市，落款是某卫生监督局。


　　三年前上海探索实践了卫生监管大部制的“上海模式”，即食品全过程监管归属一个部门——上海药监局，而在其他地方，这一过程被四五个部门进行分段监管。

　　上海大卫生模式在历经三年后，面临着如何与国家体制对接的挑战。

 

　　今年3月出台的新机构改革方案“大卫生”部的基本框架是，把国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，相应对食品安全监管队伍进行整合。

　　究竟如何构建卫生食品药品监管体系，6月底大部制“三定”方案出台将会见分晓。无论何种模式，关键是如何设置制度安排。

　　“一头猪”的全过程监管

　　“我曾经半夜埋伏在猪肉交易市场，目的是打探瘦肉精猪肉到底是怎么进入上海市场的。”上海市药监局局长王龙兴对本报记者表示。凡是进入上海市场的猪肉，一旦出现质量问题，王龙兴所在的机构要负责，同时也有权对相关违规企业或个人给出处罚。

　　“调查资料表明，中国的一头猪，有33个法律法规和11个部门来管。”王称，部门职能交叉、权责不明的监管体系导致很多部门也管不好“一头猪”。

　　王龙兴观察到，上海作为特大型城市，一年消费900万头猪，近20多万只鸡，其中600万头猪是来源于其他省市，一旦安全监管不力，很容易出现食源性安全事故。

　　为此，上海从2005年开始试图改变监管体制不顺的状态，形成了由一个部门为主的监管模式——从猪进入上海市场，到屠宰场，再到千家万户，上海药监局全权负责监管。

　　“改革时，先把卫生领域中流通和消费环节从卫生中拿了出来。”上海药监局副局长唐民皓介绍，所谓流通是指所有大卖场，批发市场，消费主要包括餐饮，集体用餐。

　　此后，原卫生部门负责的食品安全执法主体资格、移交给上海药监局，流通环节和消费环节的监管职能也划归其中。

　　而按以前体制（国务院于2004年9月在《关于进一步加强食品安全工作的决定》职能分工），工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管。食品药品监管部门的定位是“负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。

　　“由于缺乏业务技术支撑，大多数药监部门只承担药品监管，对食品监管力度不大。”一位药监系统人士分析。

　　为了进一步明确一个部门管“一头猪”的全过程监管，“上海模式”不仅对卫生、工商相关职能调整到药监局，还把国务院《生猪屠宰条例》确定的执法主体由经济贸易部门转移到上海药监局。

　　调整后，上海市经委负责肉类食品流通行业管理，包括屠宰厂和肉类批发市场及其流通终端网络的规划布局以及制定产业政策，而食品安全监管职能调入到上海药监局。上海药监局126人负责时刻紧盯每一头进入上海市场的猪。

　　“食品安全监管成效明显提升。”上海市食品安全研究中心徐徕对记者表示，她的依据来自于2007年，由上海市政府研究室和上海大学预测咨询研究所组成的“上海食品安全监管体制改革绩效评估”课题组的结论。

　　该课题组认为：超过一半消费者认为近三年本市食品安全状况比之前好转；集体性食品中毒发生率持续下降；食品地下加工窝点回潮下降等。

　　仍有监管空白

　　尽管“上海大卫生”监管模式，对肉类食品监管形成了相对统一管理构架，但仍存在模糊地带和空白点——管理体制上条块分割给这些领域的监管带来挑战。