面向西南开放战略的云南城镇化机遇
云南省住房和城乡建设厅厅长 罗应光

    最近，国务院批准并出台了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》，提出了云南五个方面的发展战略定位，明确了七个方面的主要任务和工作重点。《意见》是当前和今后一个时期指导云南省经济社会发展和扩大对外开放的纲领性文件，对于促进云南经济社会又好又快发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。云南省委、省政府于2011年5月30日在瑞丽召开了加快建设面向西南开放重要桥头堡的动员大会，提出了明确的要求。我们必须深入贯彻落实科学发展观，紧紧抓住云南桥头堡建设的重大历史机遇，加快推进云南城镇化进程，努力开创"十二五"时期云南省城镇化建设的新局面。

    云南城镇化建设成绩显著

    省委、省政府历来高度重视城镇化建设，围绕"两强一堡"的战略目标，按照"做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村"和"坚持规划、突出特色、保证质量、注重节约"的要求，大力实施城镇化战略，坚持在构建区域发展新格局中加快推进城镇化，在完善产业支撑中加快推进城镇化，在不断增强城镇综合承载能力中加快推进城镇化，在统筹城乡发展中加快推进城镇化，以城市群和特色小镇建设为重点，大力推进现代新昆明、区域中心城市建设，加快推进县城和特色小镇建设，全省城乡面貌焕然一新。据第六次全国人口普查统计，到2010年底，全省城镇化率达到35.2%，比2000年的23.36%上升了11.84个百分点，城镇建成区面积2045平方公里，城镇人口达到1554万人，形成了1个特大城市、1个大城市、3个中等城市、14个小城市、106个县城、1175个小城镇组成的城镇体系，初步形成了城镇布局更趋合理、区域更加协调、体系进一步完善、功能相互衔接的城镇化发展格局。城市基础设施配套水平大为提高，全省城镇污水处理率和生活垃圾无害化处理率均达到70%以上，县以上城市供水能力达到434.87万吨/日，城市燃气普及率达到61.65%。绿化覆盖率和城市绿地率分别达到29.14%和24.68%。小城镇规模不断扩大，已从简单的农副产品集散地逐步发展成为非农产业的重要载体，经济职能日益突出，在县域经济发展中的地位明显提高。

    但是，云南的城镇化进程是在人口众多、环境敏感、耕地资源有限，城乡二元结构突出、区域发展不平衡的特殊省情下推进的。由于历史和社会、自然等诸多方面的原因，与构建大中小并举、分布合理、优势互补、特色鲜明、协调发展的城镇化体系这一目标相比，云南省城镇化建设还存在一些差距和不足，主要是：城镇化水平偏低，相当于全国10年前的平均水平；城市数量少，只有19个，而且结构不合理，昆明首位度太高；城镇发展布局不平衡，东部多西部少；城镇特色不够突出，功能不够合理，千城一面、重复建设问题依然存在；基础设施比较薄弱，县市级投入不足；工业化落后于城镇化要求，产业支撑乏力；城市的人口集聚效应不够强，农民工流动就业占比大等等。

    正确认识加快推进云南城镇化进程的重大机遇

    能否顺利推进城镇化建设，有效破解城乡二元结构，构建以工促农、以城带乡，城乡一体化发展的新格局，在城镇化建设中真正落实科学发展观，解放思想、创新模式，加快构建布局合理、功能完善、特色鲜明的城镇发展体系，健全和完善以城带乡的政策体系和体制机制，走出一条符合云南实际的特色城镇化道路，已是云南省科学发展需要破解的重大课题。

    当前和今后一个时期，云南省城镇化建设面临难得的发展机遇：一是云南省正处在城镇化加速期，这一趋势必须好好把握。按照世界范围内城市化的统计，一个区域当其城市化率达到30%后，城镇化水平将开始加速，现在云南省城镇化率为36%，正是加速期的前半期。二是云南省人均GDP已经突破2000美元，是城乡关系快速变化的时期，如果主动建设得当，城乡一体化快速融合的目标将加速实现。三是随着桥头堡建设纳入国家发展战略，云南省的综合交通系统将获得极大的发展，云南也将从对开放的末梢一跃变为前沿，云南省各种资源的优势将加快转化为经济发展的优势，内外合力将进一步加快国际国内各种资源在云南省的集聚和流通，从而为全省的城镇化建设提供强大动力。四是中央继续实施西部大开发战略，将进一步在扶持政策、资金投入和项目倾斜等方面加大对云南支持的力度，这将为我们主动推进人口、产业和其他要素集聚，优化城镇结构、扩大城镇规模，提供政策、资金和项目保障。

    突出特色，加快推进云南城镇化进程

    目前，云南省已进入城镇化进程快速发展、城市空间结构急剧变化的关键时期。必须紧紧抓住云南桥头堡建设的重大历史机遇，积极稳妥地实施城镇化战略，统筹城乡区域协调发展，完善城镇布局和形态，优化城乡结构，着力推进"六个层次"城镇体系建设，健全和完善以城带乡的政策体系和体制机制，加快推进云南城镇化进程，力争到2015年全省城镇化水平达到45％左右，尽快形成以城带乡、辐射区域的发展局面。

    一是突出"特色"和"协调"。特色是城镇品质和魅力所在，也是云南城镇化建设的根本着力点。山区、民族、边疆和欠发达是云南省的根本省情，决定了云南省在推进城镇化进程中一定要依托自然、历史和人文资源富集的优势，在城镇布局、结构、功能定位、规划中既要符合城镇化的一般规律，又要充分体现、发挥云南的比较优势，探索出一条具有云南特色的城镇化道路。在推进城镇化建设中要始终注重协调，既要大中小城市和特色小镇并举，做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美乡村，又要在区域空间上布局合理，做到圈、带、点之间优势互补、协调发展。要协调好利益关系，健全完善管理和保障制度，在制度设计上充分尊重农民进城和留城的选择，保护其应得利益，积极推进户籍、教育、医疗、社保和住房等方面的制度创新，促进基本公共服务均等化，构建城镇管理长效机制。要协调好城镇建设与生态环境的关系，坚持把生态立省、环境优先的原则坚决地贯穿到城镇规划、建设的各个环节，提高资源利用效率，强化土地、水、能源、交通和环境等要素保障，加强城镇基础设施建设。提高综合承载能力，建设生态城市。

    二是强化城乡规划的龙头作用。强化城乡规划管理，按照科学确定城镇定位、合理安排功能布局、统筹配置公共设施、突出区域发展特色的总要求，科学编制和实施好全省城镇发展总体规划，鼓励支持各地相关部门结合自身条件、发展环境以及区域经济发展趋势科学编制和实施区域城镇发展规划，以规划不断提升城市品质，提高城镇综合承载能力。按照统筹城乡、合理布局、完善功能、集约土地、长远规划、分步实施的要求，加快村庄规划编制步伐，充分发挥村庄规划在优化村庄空间布局、引导农村新民居建设、改善农村人居环境、统筹配置基础设施和公共服务设施、保护历史文化遗产等方面的重要作用。争取到2012年，实现每个县（市、区）都有县域村镇体系规划和县域村庄整治布点规划、乡镇有总体规划、小城镇有近期建设规划、行政村有总体规划、自然村有建设规划的目标，确保村镇按规划建设。

    三是优化区域发展布局。城镇作为省域经济社会发展的核心载体，是建设面向西南开放重要桥头堡的重要空间载体。站在国家战略的大背景下，要按照建设我国面向西南开放重要桥头堡的总要求，重新调整云南发展空间的战略布局，完善省域城镇网络大系统，依托重点城市和内外通道，布局与对外和对内经济联系相适应的相关服务和设施，发挥城镇集聚效应、区位优势，跨境区域内外联动，均衡发展，对等建设，以内带外，以外促内，构架与桥头堡战略要求相适应的省域城乡空间格局，实现全省城镇经济社会高质、快速发展。

    四是注重保护耕地和坝区。云南坝区面积只占全省国土总面积的6%，是我们的衣食之源。要认真贯彻落实省委、省政府加大保护耕地、保护坝子，调整完善城乡建设发展思路的部署，坚持规划引导和因地制宜，以转变城乡建设发展方式为主线，树立山坝结合的城镇化发展理念，建设具有地域、民族、历史、文化和产业特色的山地、山水、田园城镇，走"山水田园一幅画、城镇村落一体化"的云南特色城镇化道路。

    五是大力推进城市群建设。以滇中城市群为核心，滇西、滇东北、滇西南、滇西北、滇东南五大城市圈为支点，形成一个立足全省、面向东南亚、南亚国家和邻近省区的梯级城市群落，是云南城镇化建设和城市布局的重点。要按照推进形成主体功能区的要求，配合全省打造一批辐射力强的增长极和对内对外开放经济走廊的整体发展规划，打破行政区划限制，优化城镇化空间结构，加快全省城镇体系规划和重点城市群规划及实施工作。落实省委关于完善生产力布局的要求，坚持城镇规划建设与区域优势产业形成相互配套、促进，突出经济结构调整在城市群规划建设中的主线地位，加速传统城市的改造和转型，对条件具备的地区积极规划建设城市群、城镇带和组团型城市，加快打造都市经济圈，提升城市竞争力，扩大城市群、城镇带和中心城市的辐射范围，强化滇中城市群建设，加快发展滇西城市群，积极培育滇东南、滇西南、滇东北、滇西北城市群，加速城市现代化的步伐。

    六是加快特色小镇建设。小城镇是统筹城乡发展的关键，也是社会主义新农村建设的基本方向。在云南省这样农业人口多、产业基础薄弱、交通条件比较落后的区域，打造现代化的城市群、带，破解城乡二元结构，推进城乡一体化建设，没有小城镇这个重要的桥梁和关节点，是不可能实现的。2005年以来，云南省围绕"突出特色、加快发展"这一主题，大力发展特色经济，积极推进全省特色旅游小镇建设取得了明显成效，特色工业小镇、农业小镇、口岸小镇等已经成为省内区域发展的新增长点。下一步要继续坚持政府引导、市场运作，发挥优势、突出特色，统筹城乡、群众受益的方针，因地制宜、分类建设一批特色旅游小镇、工业小镇、商贸小镇、现代农业小镇、边境口岸小镇和生态园林小镇，灵活运用土地、资源、人口、产业政策，促进小城镇稳步发展。

    七是推进城镇产业升级。作为国民经济的主要载体和经济增长点，云南城镇要充分发挥带动周边经济发展的重要作用，就要坚定不移地推进"以工促城"的城镇化发展战略，因地制宜，依托本地特色产业，形成生产要素聚集，充分发挥集聚效应。要坚持以大带小的原则，在深刻认识城镇辐射作用的基础上，积极发挥大城市以及城镇群对整个国民经济社会发展的重要作用和小城镇对地方经济社会发展的重要作用。大城市周围各县要大力发展劳动密集型的特色农产品加工企业，为更多的农民进城就业提供机会。要以发展区域经济为核心，抓好产业规划，培育地方特色优势产业，提升产业的竞争力。加大招商引资力度，大力发展资源加工型、劳动密集型和地方特色优势产业，实现工业化、农业产业化与城镇化互动发展。

    八是抓好配套改革。结合云南省发展阶段目标和实际情况，强化制度的顶层设计，探索建立和完善科学的城镇化政策体系，在土地、户籍、就业、教育、社会保障、医疗、保障性住房等方面充分考虑农民工进城的需要，注重在制度上探索推进土地适度规模经营和土地经营权流转，放宽中小城市和小城镇户籍限制，注重保障农民身份置换后的土地、山林、宅基地、生育等权益，有序推进符合条件的农业转移人口在城镇落户。