慈善立法如何走出“停滞”困局
——访全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员郑功成

李晓宜绘

    随着民政部《公益慈善捐助信息披露指引（征求意见稿）》（以下简称指引）面向公众征求意见，公众对指引的发布充满期待。

    追责机制缺失，信息披露、中间评价等环节构架薄弱，监督管理机制缺乏……人们更加期待慈善事业立法尽早出台。

    我国慈善事业现状如何？为何慈善事业法迟迟未能出台？遇到了哪些难题？近日，我们就此采访了参与慈善立法的全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员郑功成。

    慈善事业还很年轻

    我国已明确将慈善事业列入社会保障体系并鼓励其发展

    【新闻背景】

    近年来，中国慈善捐赠数量增长较快，但公众通过慈善组织进行的捐赠却大幅降低。今年3至5月间，捐赠总额为62.6亿元，6至8月为8.4亿元，降幅近九成。与之相对应的是，以政府名义进行的捐赠和点对点的个人捐赠数量却在持续增加。

    记者：您如何评价我国的慈善事业？

    郑功成：我国慈善事业是一个非常年轻的事业。我在1994年中华慈善总会成立时就开始关注慈善，见证了慈善事业十几年来由产生到逐渐发展的过程。

    时代背景利于中国慈善事业大发展，中国已经明确将慈善事业列入社会保障体系并鼓励其发展。我国贫富差距持续扩大的现实构成了有利于慈善事业发展的社会环境。同时，国民经济近些年来的飞速发展又为慈善事业的发展奠定了物质基础。所以，从目前的现状来说，社会条件、经济基础和社会环境都有利于慈善事业的发展。

    但慈善事业毕竟年轻，发展中存在一些问题。第一是失范，我国的慈善法制还不够完善，慈善机构的发育还不够成熟；第二是我国目前没有出台慈善事业法，慈善组织的定性和定位不明确；第三是公民的慈善意识不是十分理性，大家有乐善好施的慈善意识，但是现代慈善意识较淡薄；第四是慈善事业的资源动员能力有限，慈善事业在整个国家经济社会发展中的功能还没有得到充分发挥。

    公信力需要法律支撑

    法律滞后是导致公众不信任慈善的重要因素

    【新闻背景】

    由于追责机制缺失，信息披露、中间评价等中间环节的薄弱，监督管理机制缺乏，导致“郭美美事件”、“卢宇星事件”等毁损慈善组织信誉的事件一再发生，严重影响着中国慈善事业的健康发展。

    记者：是什么原因导致公众对慈善不信任？

    郑功成：法律滞后是造成公众对慈善缺乏信任的重要因素。从现实实践来看，慈善立法是慈善事业健康发展与运行有序的根本保证，很多国家慈善机构的管理运行费用是由法律明确规定的，而我国却没有相应的法律规定。

    大家总把慈善事业当成道德事业，这点需要纠正。因为慈善机构的运作需要成本和经费，其工作人员获得报酬，也是合理的。如果法律对慈善机构的运行经费有相应的规定，公众可能会表示理解。所以，如果将慈善事业定性为一种社会分工，抹去强烈的道德色彩，会有利于献爱心的人和有需要的人更有效地对接，同时避免由于信息不对称造成的诸多问题，也能保证爱心捐助的安全和有效，这样公众对慈善的评判就会更理性。

    记者：慈善机构的公信力靠什么来支撑？

    郑功成：公信力是慈善机构的生命。为此，首先要慈善机构的公开透明，包括财务状况等信息的公开，还要经过审计程序，才能知道该机构规不规范、合不合法；第二，从国外慈善机构发展的经验来看，如果有相当数量的有识之士参与到慈善机构，将有助于其公信力的提升。因为这些有识之士本身就是道德模范和公益人士，公众能信任这些人，也就会相信这个机构；第三，要靠慈善机构自律机制的建立。通过成立慈善协会、联合会等组织，慈善机构能够纠正自身的毛病，公众才会对慈善机构更加放心。

    慈善立法现状不容乐观

    慈善事业的定性、机构的地位、运行方式都不明确

    【新闻背景】

    目前，我国没有一部统一的慈善事业法，涉及慈善捐助的法律多散见于行政法律规章中：红十字会法、公益事业捐赠法、基金会管理条例、基金会信息公布办法、救灾捐赠管理办法、民办非企业单位登记管理暂行条例、个人所得税法实施条例，以及财政部、民政部等制定的行政规章。目前规定的主管部门是否适合管理慈善机构？是否有违慈善事业作为民间的、社会的救助本质？法律空白亟待填补。

    记者：我国慈善立法的现状如何？

    郑功成：进入本世纪以来，慈善立法工作已经启动而且步伐从未停止。从2004年呼吁立法，到2006年正式起草慈善事业法，到2008年开始立法研讨，我们原来的预期是在2009年出台慈善事业法，但是没有实现。目前虽有一些有关捐赠的法律规范，但是还不够成熟。例如公益事业捐赠法的可操作性不强，社团登记管理条例从某种程度上来说有些过时。总之，慈善处于较为失范的状况下，加快慈善立法的步伐十分必要。

    记者：为何近几年来立法进程的步伐有所放慢甚至停滞？

    郑功成：一个重要的原因在于大家对政府和慈善机构的关系如何处理还有分歧。社会团体登记管理条例要求慈善机构由主管部门来管理。从理论上讲，慈善机构不应由主管部门来管理，但是如果突然放开约束，很多人担心慈善事业会失控。如今，少数慈善机构存在以慈善为名而牟利的现象，比如“义演不义”、“义卖不义”。这类事情虽然不多，但足以打垮人们对慈善的信心。大家不知道政府和慈善机构的关系应该怎么处理，由主管部门来管理，又有违慈善事业作为民间的、社会的救助本质。

    第二是政府和社会的责任边界不明晰。比如，希望工程建校舍，这应该是政府的责任，不是慈善机构的职责，这种责任要逐渐由过去政府没有承担全部责任过渡到由政府承担全部责任，慈善事业发挥作用的空间和领域才能得以扩展。

    第三，存在着“先确立基本的社会保障法，再制定慈善事业法”的思维定式。社会救助法与慈善事业息息相关，互相影响，因而社会救助法的立法被认为应该先于慈善事业法。实际上，社会救助法的出台已经停顿了近两年，社会救助法的相关条文没有达成足够的共识，这也在一定程度上拖了慈善事业立法的后腿。

    记者：慈善事业法立法停滞，阻碍来自哪里？

    郑功成：最大问题是慈善事业的定性——它是社会分工的需要，慈善机构不是道德机构。第二是它的地位。它是否具有独立的法人地位，要由法律来赋予。再者，是慈善事业的运行方式问题。在国外，慈善机构的责任边界很清楚。慈善机构应该干什么，怎么运行以及运行经费，捐款人的权利和义务，慈善机构的权利和义务，监管部门的权利和义务，都需要通过法律来严格规范。另外，在我国，慈善机构没有实现行业自律，目前还处于一盘散沙的状态。

    慈善立法如何完善

    制定专门的慈善事业法，明确政府和慈善机构的关系

    【新闻背景】

    1998年施行的国务院《社团登记管理条例》要求，慈善机构必须有业务主管单位，这是对慈善机构的独立法人地位的一种损害；1999年施行的公益事业捐赠法，对公益机构确立了税收优惠，但缺乏详细解释，导致优惠措施的操作性不强。

    记者：针对我国慈善法制的现状，您认为应该如何完善？

    郑功成：首先，制定专门的慈善事业法，立法中应突出慈善机构。慈善机构是慈善事业的主体，确立其独立的法人地位，明确其性质和运行规则，有助于慈善事业的独立发展。在如今国家立法滞后的情况下，地方立法可以先行，通过地方性法规规范慈善机构的运行，有利于当地慈善事业的发展。

    第二，取消慈善机构需要有主管单位的明确规定，否则，难以维护慈善机构的独立法人地位，也难以让慈善机构在自律的条件下良性发展。没有大量自立、自强的慈善机构，就不可能有发达的慈善事业。

    第三，明确政府和慈善机构的关系。政府是规制者，提供运行的依据和标准；政府是监督者，监督慈善机构是否依法运行，从而保持它的良性运转；政府是支持者，支持包括对慈善机构采取的优惠政策，对在慈善事业中有贡献的人或机构的褒奖。另外，在我国慈善事业没有发展成熟的条件下，政府还扮演着协调者的角色，保障慈善事业稳定有序发展。

    第四，强化处罚机制，对慈善事业中的违法犯罪行为严加处罚，特别是防止企业、个人或社会团体借慈善之名行逃税之实。慈善立法还应该禁止无序的慈善活动，即并非任何机构和个人都可以募捐或举办慈善活动，它必须纳入正常有序的慈善活动并通过合法的慈善机构来进行。

    另外，社会保障立法和慈善事业的立法步伐都应该加快，所有的社会保障都应从长期的、试验性的状态转为定型和稳定的阶段。如果在社会救治法还不太成熟的条件下，我们可以尝试通过法规、政策等方式来进行规范立法，让慈善事业立法先行出台。 （宋伟　孙明姝）