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治理主体多元：地方治理向复合治理结构转变
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| 时间：2009-06-02 |
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在地方治理变革过程中，与地方政府的治理主体地位恢复和加强并行的是，以市场和公民社会为基础的多元治理主体也发展起来，使得地方治理所涉及的关系更加多样、复杂，计划经济时代形成的，以单位为聚集点的“蜂窝状”治理结构向多层次、多主体、多场所的复合治理结构转变。围绕新兴的社会关系、公共利益形成了新的治理空间，地方政府既是这些新的治理空间形成的推动者、维护者，也可能是在其中活动的行为者、利益相关者。
有几种主要力量推动了地方治理主体的多元化。
首先是市场化。从改革开放一开始，市场化就开始启动了。市场化主要从四个方面对地方治理的变化产生了影响：
（1）地方治理的经济基础发生了改变。到1990年代晚期，绝大部分地级和县级政府的财政收入主要依靠的是非国有经济。招商引资和发展民营经济成为这些地方政府的必然选择。
（2）资本成为地方治理中的重要主体。资本的稀缺性、流动性及其对财政收入和就业等的影响决定了资本能够对地方政府行为以及地方经济社会生活产生重要影响。围绕投资环境改善进行的政府治理改革突出体现了这点。
（3）社会的流动性加强，社会差距拉大。市场经济的发展改变了传统的依靠国家的就业方式和生活方式，社会成员的流动性加强，自由度提高了。同时，收入差距、城乡差距等原来存在的社会差距也在逐渐拉大，社会中出现了新的弱势群体。这些新的社会问题给地方政府的决策、行为、能力等提出了严峻挑战。
（4）市场化推动的经济全球化给地方治理加入了国际因素。一方面，在开放程度高的地方，包括外国资本、国外组织、外国文化等在内的国际因素对地方治理产生着各种方式的影响。另一方面，加入全球化进程也为地方治理改革提供了学习他国经验的机会，使一些新的治理机制、方法、技术等快速地传播开来。
其次是城市化进程。??978年改革开放以来，中国的城市化速度大大加快。城市化进程对于地方治理产生的影响体现在四个方面：
（1）许多地方政府管理的地理辖区从农村向城镇转化。1980年，全国城市规划工作会议提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展总方针。小城镇建设也成为各地发展的重点。到2000年全国城镇人口所占比重达到36.22%，比1978年提高了18.3个百分点。1986年国家有关部门修订“建市”标准后，县级市也增加很快。1986-1996年的11年间，县级市数量净增加286个。1992年，国务院再次修订小城镇建制标准，促进了小城镇的发展。到2006年，在333个地级政府中，地级市有283个，在2860个县级政府中，县级市369个，市辖区856个。
（2）城市成为地方治理的核心单位。一方面包括人口、资本等在内的各种资源向城市大量集聚，使城市成为地区经济社会发展的中心，另一方面城市的行政管理权力的扩张也得到了体制的支持。1982年，中共中央51号文件作出“改革地区体制，实行市领导县”的决策，开始在全国大部分地区实行，地级市数量增加迅速，1983—1998年间，共有100多个县级市升格为地级市，其中仅1983-1985年的3年里，地级市的数量净增加50个。从上个世纪末期开始，这些地级市开始扩大城市范围，把管辖的县变成城区。据统计，从1998年―2004年，县级市大量减少，从434个减少到374个，而市辖区则大增，从737个增加到852个。
（3）城市内部治理成为地方治理的重要内容。相对于农村来说，城市的内部治理关系更多元、更复杂。更重要的是，对于各利益相关者来说，城市生活是一种新的生活状态，涉及到观念、态度、交往方式、生活习惯等诸多方面的改变。无论是对于新老居民来说，还是地方政府来说都需要进行全面的调整。而土地规划与使用、老城区的拆迁与改造、公共设施的建设与运行、公共生活的展开、公共空间的塑造等成为城市治理的首要问题。
（4）城市带的形成推动了跨区域治理。市场经济的发展把不同的地区紧密的联系起来，而城市带的形成为地区之间的治理合作提供了地理条件。处于同一个城市带上的地方政府无法用行政边界来限制各种经济活动的展开，必须学会相互合作，共享资源。
再次是信息化与网络化进程。治理作为多主体参与的过程，也是信息和知识共享的过程。但是作为治理首要主体的政府是通过控制和垄断信息、知识来实现对社会的支配的，因此，过去10多年以来以电视、移动通讯、互联网为技术支持的信息化和网络化在全国范围得到迅速普及，使地方治理涉及的诸多主体获得了更大、更有效的信息权力，从而也对地方政府在治理过程中的地位和作用产生了巨大影响。（1）政府的信息垄断权受到了挑战。由于公众有了获得信息、交换信息的更多渠道，这要求政府在决策和行动方面更加透明、开放、及时，并学会在新的信息化时代来处理突发事件、公共关系；（2）治理的其他主体可以利用多样的信息手段来向地方政府表达诉求、施加影响，扩展了参与地方治理的领域，提高了参与的效果。（3）社会公众达成集体行动的可能性提高了。这尤其体现为互联网上的各种虚拟社区。这些社区是公众个体自发形成的，可以超越地方政府的干预，发布信息、交流信息、动员行动。
最后是公民权利意识的增强。公民社会是地方治理不可缺少的组成部分。随着市场经济的发展和公民财富的增加,独立人格、公民社会正在形成,多元化的利益产生多元的权利诉求,中国公民开始越来越强烈地、自发、自觉地为自己的权利而斗争,权利保护要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。蔡定剑认为公民权利意识的增强体现为自主自发的政治参与；媒体和舆论监督；用宪法维权等几种形式。他特别强调了公民维权的发展和作用。他认为，从1990年代以来,公民维权行动分为两个层面,一是经济利益的维权,主要是消费者权益保护运动；二是对政府侵权行为的救济,表现为行政诉讼的发展。21世纪初,公民对权利的关注发展到生存环境保护、历史文化保护、受教育权等,反映公民社会文化权利的提升；近年来,对公民宪法基本权利的保护成为热点和焦点。对公民迁徙自由的追求,不断挑战户籍管理法规。公民开始要求平等的劳动权和受教育权,反对就业歧视。不仅如此,公民的政治参与权的诉求越来越强烈,从要求实行并参与政府决策听证、立法听证,到挑战违宪审查制度、竞选人大代表。公民逐渐要求兑现宪法中规定的权利。另一位学者根据过去10多年的发展经验，归纳出七个方面的公民权利意识增强的现象。它们包括：（1）针对政府的体制性行为的诉讼案件越来越复杂，关联性越来越强，并且集体性案件不断增加；（2）围绕与宪法有关事情的讨论日益激烈；（3）法律积极分子、普通公民以及活跃的法官在求助法律和适用法律上思想更复杂；（4）出现了各种法律积极分子，其中既有专业律师、法律方面的学生，也有地方人大和法院中的工作人员，他们在积极地应用宪法来解决一些问题；（5）媒体在普及法律知识、推动案件解决等方面的作用日益突出。网络也在其中发挥了重要作用；（6）“维权”案件不断增加，宪法成为这些行为的重要依据；（7）行政诉讼案件不断增加，并且在某种程度上起到了宪法裁决的作用。
在这四种力量的推动下，我们看到除了地方政府外，资本、公民个人、公民组织等成为了地方治理中的活跃份子，带来了地方治理主体数量的增加，关系的复杂化。
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