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行政审批制度改革要在硬骨头面前勇往直前
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| 时间：2009-06-02 |
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近年来,党中央、国务院高度重视行政审批制度改革工作。经过各级政府、纪检监察机关和相关部门的共同努力，原行政审批制度中的一些弊端有的已经得到有效解决，有的正在逐步解决之中。坚冰已经打破，但新制度尚未形成，改革过程中的矛盾和问题还比较突出，改革正处在关键时期。如果过早地鸣金收兵，这场改革就会显得虎头蛇尾，甚至有可能功亏一篑。继续推进和深化行政审批制度改革，这既是行政审批制度改革自身发展的必然要求，同时也是构建和谐社会、促进经济社会全面、协调发展的迫切需要。
行政审批制度改革成效明显 2001年10月18日，国务院批转下发了《关于行政审批制度改革的实施意见》（国发[2001]33号）。10月24日，召开了电视电话会议，对全国的行政审批制度改革工作作了动员、安排和部署。8年来，行政审批制度改革取得了重要的阶段性成果，产生了重大而深远的影响。
（一）取得的主要成效
一是大幅度削减行政审批事项的阶段性目标基本实现。行政审批制度改革的首要任务是“减量”。国务院先后四批取消和调整审批项目1992项，减幅达50.1%；31个省、（市）、自治区减幅均在一半以上，市、县两级的审批项目也不同程度地得到了较大幅度的削减。
二是用市场机制替代行政审批有了重大进展。行政审批制度改革前，工程建设、土地出让、矿产资源开发、产权交易、政府采购等方面的管理，均属行政审批范围，而且是权力寻租的“重灾区”。通过几年的改革，现在这些方面一律采用拍卖、招标投标等市场方式进行运作，使市场配置资源的基础性作用得到充分发挥，政府干预微观经济的做法逐步减少。
三是行政审批行为日趋规范。2003年8月，被称之为行政审批制度改革最大成果的一部法律———《行政许可法》正式颁布，这部法律为从根本上解决随意设定审批权、审批程序繁琐、审批时限过长、审批范围不确定、自由裁量权过大以及重审批、轻监管等问题提供了法律支撑和依据。同时，各地结合实际制定了《行政审批管理条例》和《行政许可责任追究办法》等，使行政审批（许可）逐步制度化、规范化和法制化。
四是行政审批方式改革和体制机制创新有了一定突破。在大幅度削减行政审批项目的同时，各地积极探索，勇于实践，在行政审批方式改革和管理体制、机制创新方面取得了新的突破。据统计，目前全国已建立政务服务大厅3314个，实行窗口统一办理的省级部门有738个，组建行政服务中心2000多个、行政投诉中心1400多个。 行政审批制度改革，方便了人民群众办事，推动了政府的职能转变，促进了政府的管理创新和依法行政，政府的施政理念发生了重大变化，政府的诚信度和服务水平逐步在提升，发展环境逐步得到改善。
行政审批制度改革存在的主要问题 行政审批制度改革以来，取得的成效及产生的积极影响是有目共睹的，得到了社会各界和广大人民群众的普遍认可。但由于人们对这项改革的认知程度不同和这项改革本身的复杂性，当前仍然存在一些矛盾和问题，主要有：
（一）思想认识不够到位。部分地区政府及部门的主要领导对行政审批制度改革的重要性、紧迫性、艰巨性和长期性认识不足。有的认为《行政许可法》已经正式实施了，行政审批制度改革的使命也就完成了，因而出现弱化改革和停顿改革的现象；有的认为行政审批制度改革的目标和任务就是单纯削减项目，而没有从推进政府管理体制和机制创新上下功夫。
（二）改革进展不平衡。由于思想认识、组织领导等原因，导致了改革进展不平衡。一是地区之间的不平衡。二是层级之间不平衡。据有关材料反映，省级政府和大中城市的项目清理和审核处理的工作力度较大，审批行为也比较规范，但部分市和相当的县一级改革工作还不到位。三是前后之间的不平衡。有些地方和部门在改革前期对工作比较重视，但后期对改革的重视程度有所减弱。
（三）合理性与合法性矛盾突出。随着社会主义市场经济体制的不断完善和行政管理体制改革的逐步深入，还有不少审批项目需要作进一步的调整和取消，但由于受到法律法规的制约，一时还难以操作。一是现行法律法规设定的一些审批项目，已无实质意义，没有必要继续保留。二是一些法律法规规定的行政审批实施部门与机构改革后部门职能分工不相符合。三是一些多个部门实施的审批项目，在程序设计上存在矛盾，实际工作中难以把握。四是有些审批项目还存在多头审批、重复审批的问题。五是有些审批项目的管理层级设定过高，造成审批环节多、审批时限长，申请人办事成本加大的问题尚未得到有效解决。
（四）后续管理不够到位。取消审批并不意味着取消管理，但是一些地方和部门却错误地认为取消审批就是取消管理，因而对已经取消的项目没有制定相应的后续管理办法，造成管理上的缺位；有些改变管理方式，应该转移到中介组织和行业协会的项目，由于中介组织和行业协会不健全、不完善、不规范，无法转移出去，仍由行政机关实施审批，造成管理上的越位；一些保留下来的项目，没有按照《行政许可法》的要求和公开、公平、公正、高效的原则，规范程序，简化环节，加强监管，明确责任，造成管理上的不到位。
此外，行政审批方式改革和体制、机制创新尚处在探索实验阶段，在政策层面上缺乏统一的规范和支持。从已经组建起来的政务大厅或审批大厅的运行情况来看，管理不完善、运行不顺畅、监督不到位的问题不同程度的存在。有的部门没有给大厅“窗口”工作人员充分授权，许多项目不能在大厅内完成审批，政务大厅实际上变成了“文件收发室”和“咨询接待处”；有些应该进驻大厅的单位和部门没有进驻大厅，政务大厅集中办理和方便群众的作用没有得到充分发挥；有的部门没有把面向群众的行政审批项目全部纳入大厅审批，尤其是一些“含金量高”、涉及收费的项目在体外循环；有些地方的政务大厅无论是硬件还是软件，不能很好地满足群众的期盼和需求，存在应景和作秀之嫌。
深化行政审批制度改革应由上而下梯次推进
行政审批制度改革虽然搞了8年时间，取得的成效也很明显，但就总体而言，仍处在应急型、浅层型和减量型阶段，改革过程中明显缺乏理性的制度设计和明晰的理念支持，这使得改革在取得巨大成就的同时又导致了一系列新的问题的出现。深化行政审批制度改革，绝不能搞简单的机械式的重复运动，一定要根据改革的自身发展规律和经济、政治、社会发展形势对改革的依赖程度和要求，通过理性思考，提出不同的思路和对策。根据笔者多年参与行政审批制度改革工作的实践和体会，当前，深化行政审批制度改革的基本思路和对策应该是：
第一，在推进方式上要从过去平面推进改为由上而下梯次推进，工作的侧重点和主要环节要放在中央政府和省级政府两个层面。这主要是从破解行政审批制度改革越往后，问题越具体，难度越大，下级对上级依赖程度越大的现实问题来考虑。比如，有些应该取消的行政审批项目，其设定的依据由上级制定，如果上级不决定取消，下级就难以取消。此外，很多改革内容的实施，需有“尚方宝剑”做政策层面的支撑，如果没有统一的政策规定和要求，改革的整体效果和均衡程度就体现不出来。
第二，在改革的任务和要求方面要从强调“进一步减少行政审批事项、简化审批程序、规范审批行为、创新管理制度和方式”调整到要以抓紧解决现行行政审批项目的“合法性”问题和创新管理制度和方式为重点任务上来。展开来说，就是：
（一）坚持以“合法”原则为第一原则，编制并公布行政审批（许可）目录，使项目的设定及管理步入规范化、法制化。
行政审批制度改革必须遵循的第一条原则，即“合法”原则。所谓“合法”原则，是指行政审批权的设定和实施必须由法律、行政法规和省级政府规章来确定。凡与此规定不相符的行政审批项目，谓之不合法，必须一律予以取消。行政审批制度改革以来，从中央政府到地方政府，在取消不合法行政审批项目方面做了很大努力，但现行行政审批项目不合法的问题仍然存在，尤其在市、县两个层面还比较突出。其主要原因：一是一些部门受利益驱动，对有些行政审批项目隐瞒不报，使决策层情况不明，底数不清。二是对具体项目的甄别和认定难度较大，标准不够统一，在处理上出现较大差异。特别是《行政许可法》施行后，在操作层面又出现了“非行政许可审批项目”和“涉密行政审批项目”等多元概念，而且对这些概念没有作出权威性的界定，使这一问题更加复杂化。深化行政审批制度改革，必须首先要下决心解决这一问题，否则，依法行政的问题随时都有可能受到质疑。
（二）在省级（含省级）以下政府逐级启动统一规范的建设政务大厅、组建相关机构工程，突破现行体制管理模式，努力实现行政审批方式的根本性变革和制度重建。
行政审批方式改革和制度重建，是行政审批制度改革突破体制性障碍的“破冰之旅”，不走这一步，非但改革的已有成果难以巩固，搞不好还会陷入“循环怪圈”的泥潭。近几年来，全国各地在这一方面做了有益的探索和实践，有的步子迈得大一些，有的步子迈得小一些，有成功的经验，也有不少教训，出现这种情况的根本原因主要是缺失“统一规范”。因此，在体制改革和机制创新方面，首先必须要从“统一规范”上着眼和设计。
1.关于建设政务大厅问题。为了防止流于形式和做表面文章，新一轮的政务大厅建设工作必须借鉴一些成功的经验，其设计理念和创意一定要满足功能基本齐全，体现便民、公正、高效，便于实施有效监督等条件，同时还要考虑能够使所有行政审批（许可）项目及办事人员和工程建设、土地出让、产权交易、政府采购等都能进入并能协调运转的空间条件。
2.关于组建相关机构问题。机构问题是体制问题，没有新的机构就不能突破原来的体制。从现实条件看，至少组建两个机构的法律和政策依据是充分的：一个是行政审批（许可）管理机构，一个是行政行为投诉机构。目前很多地方都已经建立了这两个机构。实践证明，这两个机构的建立和运行，是确保政务大厅正常运转的关键所在。有研究者称，这两个机构如同“一套马车上的两个轮子”，缺一不可，现在主要是要从两个机构的职能定位和管辖问题上作进一步的分析和研究，以求实现“统一规范”和有效行使职权。
3.关于实现行政审批方式根本性变革问题。前面两个问题的解决，实际上都是行政审批方式实现根本性变革的体制保障和机制创新，接下来就是要研究如何将行政审批（许可）权从原实施机关分离出来并过渡到政务大厅的问题，而且还要保证使其法定职能不受影响。从近几年各地推广和实行的办法看，推行“两个集中”的做法是可行的。其中，一个集中，就是把部门的行政审批项目集中到一个处（科）室，另一个集中，就是把部门履行行政审批权职能的处（科）室成建制集中到政务大厅。需要说明的是，这种采取相对集中受理和办理行政审批事项的做法是符合《行政许可法》规定的。
（作者系甘肃省纪委、监察厅副地级纪检监察员、省审改办负责人）
什么是行政审批
行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可,其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可,其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为,实践中表现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可证,而且还需定期检验,如果没有违反规定的情况出现,就由有关机关在许可证上盖章,表示对相对人状态合法性的认可。总之,行政审批是根据法律规定的条件,由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。
为了便于理解和操作，将政府具有审批性的管理行为归纳为四大类：审批、核准、审核、备案。
审批：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为。审批有三个基本要素：一是指标额度限制；二是审批机关有选择决定权；三是一般都是终审。审批最主要特点是审批机关有选择决定权，即使符合规定的条件，也可以不批准。
核准：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为，申请某种权利或资格等，依法进行确认的行为。因此，在批准相对人的申请时，只是按照有关条件进行确认。只要符合条件，一般都予以准许。核准的条件都比较明确具体，便于确认。
审核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他机关审批的行为。
备案：是指相对人按照法律、法规、行政规章及相关性文件等规定，向主管部门报告制定的或完成的事项的行为。（理论）
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