摘要：建国以来，我国农村金融组织机构长期处于分、立、撤、并、升、降等反复徘徊的状态，其制度变迁表现出强制性、渐进式、路径依赖性与滞后性特征，虽然目前也出现了一些适应市场需求的积极变化，但在农村金融组织制度、市场制度以及宏观调控制度等方面仍未发生根本性变化。因此，我国农村金融制度的改革取向应是从强制性制度供给向诱致性制度需求转变，并力求在此基础上进行一系列创新。

　　关键词：农村金融；制度；变迁；改革

　　制度经济学认为制度对经济绩效的影响是内生的（endogenous），制度的确立与变迁不仅影响着微观经济主体的效率，而且也是宏观经济发展的重要变量之一。因此，在我国金融体制改革的关键时期，从农村金融制度变迁的特征入手，进而思考和探索我国农村金融制度的改革取向，无疑具有重大的理论与现实意义。

　　一、 我国农村金融制度的变迁及其特征

　　建国以来，我国农村金融制度虽然几经变迁，但至今尚未形成一条清晰的主线，农村金融组织机构的法人地位长期在分、立、撤、并、升、降过程中反复徘徊。纵观以农村信用社为主线的我国农村金融制度，其变迁大致经历了三个阶段：第一阶段，农村信用社归人民公社管理。1958年实现人民公社后，根据当时“两放、三统、一包”的财经管理体制，农村信用社与农业银行在农业银行的分支机构合并，下放给人民公社管理，变为集体金融组织，实质上成为人民公社的一部分；第二阶段，中国农业银行成立以及农村信用社成为其基层机构。1955年专门办理农村金融工作的中国农业银行成立，此后又多次被撤并，直到1979年农村信用社才正式成为农业银行的基层机构，从而一举走上了“官办”的道路；第三阶段，中国农业发展银行成立，农村信用社与中国农业银行“脱钩”，并划归人民银行管理。1994年我国成立了第一家农业政策性银行——中国农业发展银行，专门负责从中国农业银行剥离出来的农村政策性金融业务。从我国农村金融制度的历史变迁中，可以清晰地观察到以下一些较为典型的特征：

　　第一，我国农村金融制度变迁是一种强制性的制度变迁。作为制度的强制性供给主体，国家的选择始终影响着微观金融主体的成本和收益，从而影响到制度变迁的过程与形态。回顾我国农村金融制度的历史变迁，每一个发展阶段无不折射出政府强制性的制度供给，而较少反映微观金融主体的诱致性制度需求。在制度经济学中，制度是为降低交易成本和提高资源配置效率而产生的。不过，作为强制性制度变迁主体的政府，其主导的金融制度供给虽然为经济改革提供一个较为稳定与宽松的环境，但不容忽视的是，由于我国农户及农村信用合作社在整个制度变迁过程中始终都是被动接受者（passive takers）。因此，这种制度的经济绩效在特定历史时期也许是最大的，但从整个历史进程来看却未必是最优选择。

　　第二，我国农村金融制度是一种自上而下的渐进式制度变迁。虽然我国农村金融制度采取的是一种强制性供给，但在此过程中同样遵循的是一种自上而下的渐进式改革逻辑，而且出于帕累托改进的良好愿望，一般都是在逐步引入制度增量的同时亦不损害原有制度既得利益集团的利益，直至新金融制度取得成长并为旧金融制度改革创造条件后，再推动旧金融制度的改革，从而使制度变迁的社会成本最小。换言之，它是不触动在农村金融结构中起主导作用的农村信用合作社的核心“神经”基础之上，逐步允许其它主要为农村、农业和农民服务的金融机构介入，以逐渐扩大农村市场化金融机构的数量和规模，并允许一定范围内的市场竞争，从而形成所谓的“二元结构”。与此同时，它还逐步深化农村信用社产权制度改革和完善法人治理结构，大力发展为“三农”服务的多种所有制金融组织，如农村合作基金会、中国农业发展银行等，以此来提高整个农村金融交易体制的市场化程度，直至整个农村金融体制市场化程度提高之后再来解决农村信用合作社的深层次问题。从这种制度变迁的发展思路来看，其特点表现为先易后难，分步推进，具有一定的稳定性和连续性，但也加大了改革的实施成本。此外，在现有农村金融制度面临深层次问题时，它却采取了一种回避和拖延的态度，把改革的矛盾和困难后移，如农村信用合作社的产权结构问题、法人治理结构以及资产质量等，这些问题的累积无疑会加大改革深化的难度，堆积整个农村的金融风险。

　　第三，我国农村金融制度变迁具有历史路径依赖性。根据制度经济学家诺思（North）的“路径依赖”理论，一旦制度变迁走上某一路径，其既定方向就会在以后的发展中自我强化，因此，人们过去所做的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化既有可能进入良性循环的轨道，迅速优化，也有可能顺着原来的错误路径下滑，甚至被“锁定”在某种无效率状态之下，因此，它对制度变迁有着极强的制约作用。由于我国农村金融制度改革长期落后而且依附于农村经济制度，进而就导致了农村金融主体的长期缺位，但这种状况的发生主要由以下原因决定：一是我国长期受计划经济模式影响，农村金融制度路径始终没能摆脱计划经济的束缚；二是我国金融体制实行的是“条块分割”，使单纯服务于农村经济的金融主体无法独立出来，如本来可以成为农村金融主体的农村信用合作社长期是中国农业银行的基层结构；三是农村经济管理的行政化特征，不可避免地助长了农村金融管理制度的行政化色彩，进而使其失去金融的本质特征；四是长期形成并不断自我强化的利益机制是农村金融制度“路径依赖”的根本原因，而农村的自然条件及其制度环境又是其利益机制形成的客观条件。但是，随着我国农村经济产业化的逐步发展，农村经济商品化、市场化、货币化与金融化程度的不断提高，必将对新型农村金融制度产生强烈的需求，迫切要求打破原有均衡状态下的利益制衡机制而寻求新的制度突破。

　　第四，我国农村金融制度变迁滞后于农村经济制度变迁并与之相悖。1979年以来中国农村经济制度的两次具有历史意义的变革，都采取了自下而上的诱发性变迁方式。第一次变革是家庭农村联产承包责任制的实行和推广，它首先从安徽凤阳小岗村农民自愿冒着风险画押开始，并迅速得到了全国农民的响应。第二次变革是乡镇企业和农村个体私营企业的兴起，它也是由沿海地区农民自发兴起的，直到后来才得到政府的追认。但耐人寻味的是，这两次变革都极大地促进了我国农村经济的发展。第一次变革使农民的劳动积极性和创造性在其赖以生存的土地上得到了空前发挥，促进了农村劳动生产率的快速提高。第二次变革将农村富余劳动力向第二、三产业转移，促进了农村经济结构的大调整，但这却与由政府主导的自上而下的农村金融制度变迁形成了强烈反差。一方面，农村经济经济制度使农村经济主体的产权关系进一步明晰，另一方面，农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。因此，不难看出，我国农村金融制度变迁与农村经济制度变迁不仅在路径上严重相悖，而且直接导致了我国民间借贷以及农村地下金融（如摇会和地下钱庄等）的无序产生与畸形发展。

　　二、 我国农村金融制度的改革取向

　　由于我国农村金融制度变迁存在着强烈的“路径依赖”，因此，这就决定了我们在当前的农村金融制度设计与安排中必须始终尊重历史以及其初始条件。同时，鉴于我国自经济体制改革以来，农村经济制度、组织形式和法人治理结构发生了深刻的变化，而农村金融制度又严重滞后的客观现实，所以，为切实解决“三农”问题中的金融支持不足，就有必要对现行农村金融制度进行一系列改革与创新：

　　第一，实现我国农村金融制度创新方式的根本性转变。我国农村金融制度创新在计划经济以及转轨初期采取政府供给主导型方式虽然并无不妥，但在我国改革不断深化，市场经济体制逐步建立的今天，就应该注意创新方式的转变。由于新制度推出效果在原有创新方式下主要取决于以下两个因素：一是政府对制度创新需求判断是否正确；二是政府利益与其它经济主体利益是否冲突，因此，只要这两者是肯定的，新金融制度就会有效的，相反，则低效或无效。同时，这种由政府倡导和强制推行的制度创新虽然形式上存在着快速扩散效应，但实际的扩散速度仍取决于其是否受到其它有关利益集团的欢迎（尤其是农户）。因此，惟有改变制度创新方式，即将政府供给主导型逐步过渡到需求诱导型，鼓励农民群众和农村金融组织自发进行制度创新，政府事后加以追认并推广，以求农村金融制度创新与市场经济发展内在要求相一致，从而更好地推动农村经济、金融的发展。此外，不容忽视的是，与我国旺盛的农村金融制度创新需求相比，供给明显不足，而这主要是制度创新供给主体缺乏和成本过高所致，因此，除了要推行金融深化（financial deepening）外，还必须建立激励机制，从制度方面保证经济主体在进行金融创新后能获得最低限度的报酬或好处（如享受政策和税收优惠等），从而使经济主体对制度创新的预期收益大于预期成本。

　　第二，重建农村金融组织产权制度和治理结构。有效率的产权应该是竞争性的，目前农村基层金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系，既不能满足农村产权结构与产业结构变化的需要，也会因为缺乏竞争而效率低下。因此，政府应着手建立既适应我国农村经济发展的内在需要同时又具有多元化产权结构的农村金融组织形式。“合作金融”（cooperative finance）作为我国农村金融基本的组织形式，已在理论界和实业界达成共识，但目前以基层农村信用社作为唯一的一级法人合作金融组织形式，既不符合我国区域经济、金融发展不平衡的国情，也不利于合作金融组织的竞争和发展，故今后应考虑建立多层次与多级法人治理结构的农村合作金融体系。而对于作为商业银行的中国农业银行，则可考虑渐进式地推进从国有独资公司制到实行纵向产权结构的有限责任公司制，再到实行横向产权结构的股份有限公司制的产权改革方式。

　　第三，重塑新型的农村金融制度体系。除了强化对农村信用社进行合作金融改革外，还应积极探索农村金融的其他发展模式，力求在农村建立起以合作金融为主体，多种金融形式并存的农村金融体系。具体来说，首先，应对中国农业发展银行的职能重新定位。要改变其目前只负责国家粮、棉、油收购贷款的格局，进一步调整、完善和拓宽其业务范围，如加大对农业经济结构战略调整的支持力度，加大对农业基础设施建设、农业科研技术推广和市场信息等服务体系建设的支持力度等；其次，应对中国农业银行的涉农贷款特别是针对农村企业和农户的贷款，除考虑行业风险的特殊性以外，应压缩责任追究范围，减轻责任处罚力度，缩短责任追究期限，从而最终形成农村政策性金融与商业性金融分工明确、各负其责，共同支持农村经济发展的格局；再次，应加快培育和完善农村金融市场。未来的农村金融市场体系既除了包括信贷市场、拆借市场、票据市场、债券市场、资本（股权）市场外，还应建立与粮、棉、油等农产品相适应的现货市场与期货市场，并加快建设农业、农村保险及信用担保体系；最后，应规范和发展民间金融组织。要正视种类繁多的民间金融组织，从法律、制度、政策完善入手，积极引导民间金融组织的发展，将其纳入到农村金融组织体系中加以监管，使其规范运营，以满足农村经济发展中多层次的融资需要。

　　第四，加强和完善农村金融监管和宏观调控。中国人民银行应深入研究货币、信贷政策对支持农村经济发展的有效途径，提高货币政策的调控能力。要加强“窗口指导”（window guidance）、引导金融机构增加对农村经济发展中农业产业化、科技化、工业化和城镇化的信贷投放。指导金融机构增加对农业水利、公路交通、电力等基础性建设贷款。加强对农村借贷市场存、贷款利率研究，以使其利率早日实现市场化。在农村监管方面，应重视各相关法律，如政策性金融法、民间金融法等的研究与实施，把防范农村金融风险、提高农村金融监管效率以及建立规范的公平竞争环境作为农村金融监管的主要目标，努力提高农村金融监管水平。

　　总之，我国农村金融制度虽然几经变迁，但成效却一直难以显现，原因就在于我们一直试图用所谓正式的金融制度安排来规范与取代原来非正式的金融制度。换言之，我们现在必须尝试从金融制度的内生性以及与农村金融制度相关的配套改革出发，以此来促进其绩效的提升。

　　参考文献：

　　1．道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁．上海：三联书店，1994．

　　2．青木昌彦．比较制度分析．上海：上海远东出版社，2001．

　　3．荣艺华．对我国农村金融制度变迁的思考．上海金融，2004，（1）．

　　作者简介：刘刚，广东商学院金融学院讲师、辽宁大学金融学2003级博士生。