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新农村建设一年 体制改革难点需突破
时间:2009-09-14

专家认为,未来新农村建设中,要摒弃“重物质投入,轻制度建设”,在农村土地、劳动力转移、乡村治理、乡镇机构改革等诸多体制改革难点上多下功夫。

3月3日,全国两会开幕,新农村建设依然是本次会议的热点话题。
2006年初,建设社会主义新农村作为新时期解决“三农”问题的战略目标,被写入中央一号文件。取消农业税、加大支农资金、增强农业科技投入、改善农村 基础设施、免除农村义务教育阶段学杂费等政府提供农村公共品、提高征地农民补偿标准等一系列政策,彰显着决策者解决“三农”问题的清晰思路。
2007年初,新农村建设1周年,一系列国家层面的惠农政策纷纷落地,但各地新农村建设也出现诸多问题。其中,既有基层政府在推动新农村建设的“政绩工程”行为,又有“后农税时代”乡镇财政匮乏,支农资金无效投入等现象。
政策决策者和学者们分析认为,新农村建设元年成绩初现,但仍处“爬坡阶段”,一系列有关体制问题有待进一步破题。

2006年国家惠农政策支出3397亿
在过去的一年多时间里,农村社会事业的发展是建设新农村的最大亮点。
2006年,新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大,补助标准提高。中央财政为此投入47.3亿元,比上年增加41.9亿元,增长7倍多。新型农村合作 医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县,中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民,每人每年补助标准提高到20元。
在农村义务教 育方面的“两免一补”政策,使西部4800万名中小学生受益。政府承诺2007年在全国免除农村义务教育阶段学杂费。这项在中国教育史上有着里程碑意义的 改革,2006年已经在西部地区推行,并在2007年向中东部地区全面推进。为此,2006年各级财政为农村义务教育拿出了361亿资金。
以上两项政策还在试点和推广阶段,而已经在2006年落实的是国家全面取消农业税。
国务院发展研究中心农村研究部部长韩俊指出,这些年中央各项惠农、支农政策,落实到农民那里,每人大概91元。而2006年所有支农资金加起来是3397亿元,比2005年增加了400亿。
这些钱除了支出农村义务教育和合作医疗,还有一大块是投向农村的公共基础设施建设。
国家发改委农村经济司司长高俊才对这笔投入有清晰的目录,“水、气、路、电,饮水安全工程现在是作为新农村投入比较多的一项工程。”他在“新农村建设一周年论坛”上称。


他透露,2006年农村公路改造工程安排中央补助投资175亿元。在东、中部地区安排建设总里程9.6万公里,投资总规模274亿元,其中中央补助投资96亿元;在西部地区安排建设总里程2.32万公里,投资总规模176亿元,其中中央补助投资79亿元。
相对于官员细致的政策安排,学者们更关注建设新农村以来的制度改革。
“《农民专业合作社法》是一个不小的进步。”华中科技大学乡村治理中心贺学峰向记者表示,该法赋予农民经济组织合法地位,是中国农村改革发展历史上的一件划时代的大事。
在贺看来,另一个有关“三农”的制度问题———农村金融体制改革已破题。3月1日,我国首家村镇银行,四川仪陇惠民村镇银行开业,与此同时,中国邮政储蓄被允许贷款,这两项被学者认为是破解农村融资难的开始。

新农村建设仍处“爬坡阶段”
“听说搞新农村建设,政府要给每户农民提供一套非常宽敞整洁的房子,一套家用电器和家具,提供一部电话,每人提供至少一门科学实用技术和娱乐项目。你说我要不要现在自己盖房子?”
“你别等,等老了估计也没有。国家绝对没有说要给农民提供一套房子。”
长期研究三农政策、参与起草中央一号文件的专家马晓河,在春节期间,和远方亲戚有这样一段通话。
“农民对新农村建设的理解还有偏差。”马晓河说。农民理解的偏差,来自于他们身边正在进行着的“新农村建设”出现了偏差。年底形成的调研结果显示,各地新农村建设试点中出现了诸多值得警惕的问题。
“学界几乎达成一个共识:建设新农村,国家层面的政策效果明显,但一些地方所谓新农村建设试点带有政绩工程的性质。”贺学峰称。
第一个诟病是把新农村建设理解为新村建设,即大撤大建农居成为各地普遍做法。甚至东部沿海一些县市为了让农民住上别墅洋楼,不惜让农民贷款补交差额。
再如,把示范点变“官”赏点。在中部有个县为倾力打造新农村建设试点村镇,把原有的一点水利、造林、交通等资金捆绑在一起,全部投入到示范点上,“官”赏点是建成了,可一些村镇群众急需的专项投入却“断了炊”。
马晓河对新农村建设一年存在问题的总结是“五多五少”:第一,政策规划多,开展建设少;第二,基础设施建设和社会事业建设招数多,但是怎么增加农民收入 和产业,招数不多;第三,投资老渠道多,新渠道投钱少;第四,上边的真金白银多,地方口号响动静大,但投钱少;第五,政府动作多,农民参与动作少,农民处 于观望态度。

部分基层干部尽管在理性认知上瞄准了农民的迫切需求,但在实际行动中却出现了偏离,导致部分地方的新农村建设变成了劳民伤财的“形象工程”。而影响基层干部行为选择的最重要因素,是资金投入上的困境和我国干部考核体制中存在的弊端。
支农资金的困境,是国务院发展研究中心农村经济部的六省调研报告的重点之一。
被调研的六省中,有2700多个村庄一分钱收入都没有,既没有企业的收入,也没有出租土地、农业承包的收入。
“像这样的村庄根本没有力量来改善自己村里的基础设施。”国务院发展研究中心农村经济部徐小青说,他发现,政府的支农资金的50%-70%是用于养行政人员的。

发展现代农业更要注重制度创新
“新农村建设要注意农民要什么,而不是领导要什么政绩。”马晓河说。
他手上有三份调研资料显示了农民的意愿:山西省对1000名农民的调查,农民对新农村建设第一盼就是增加收入。
湖北的农民第一希望发展经济,第二要求改善公共设施,第三是公共服务,第四是安全,第五是教育,第六是民主权利。
四川的1150户农民第一要求是资金,第二是修路,第三是培训,第四是设施,第五是身份限制。
发展经济、增加收入仍是大多数农民的渴望。2007年,决策者把实现点放在农业生产角度。今年的中央一号文件锁定在发展现代农业,提高农业生产力上。预计随后,一系列相关促农政策会陆续出台。
学者们认为,发展现代农业不能只停留在技术层面重视,更要注重制度创新。
“今后农村改革的基本任务仍然是解放农民,解放农村生产力。政府工作的核心应该是坚定不移地把农村市场化改革进行到底,在市场化基础上建立国家扶持农业 的政策体系。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英强调,多年制约农村生产力进一步解放的症结在,农村土地、劳动和资本的市场没有形成。
因此,专家认为,未来新农村建设中,要摒弃“重物质投入,轻制度建设”,在农村土地、劳动力转移、乡村治理、乡镇机构改革等诸多体制改革难点上多下功夫。

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