2009年6月25日9时，北京市崇文区广渠门桥附近一酒店的后院尘土飞扬，刚建一个月的职工食堂被拆除。

　　这座在过道上建起的食堂，没有通过审批，系违章建筑。刚刚落成，龙潭街道办综合执法组就接到了居民举报。

　　僵持了一个多月，酒店工程维修负责人黄先生最终决定主动拆除。一建一拆，损失已近5万元。

　　“先把顶掀了”，站在院落正中，黄先生大声喊，神情却有些无奈，“也许快下岗了，上头怎么处分我，还没说。”食堂是黄先生一手负责的项目，他必须对结果负责。

　　由僵持到主动拆，黄先生没细说其中原因。但是，分站在院中的综合执法组成员，却“透露”了其中端倪：除了城管队员，院里还有工商、卫生等部门的工作人员，而这些部门正是酒店生存的“关键所在”。

　　此类违规方主动拆除违建的事件，崇文全区7个街道综合执法组经常遇到。

　　眼下，在崇文区，城管执法不再是城管队一家的事，公安、工商、消防、卫生……所有有行政执法权的部门、有行政管理职责的部门都要参与。

　　穿着各式制服的人组成综合执法组，每个执法组40余人，而街道办主任正是执法组“组长”。

　　这种改革已经做了一年，区城市综合管理委员会副主任郑青云用四个字描述了改革的效果：得心应手。

　　仅一年时间，在城八区市容环境卫生考评中，崇文从靠后的位置跳到了第一。去年，北京全市城管执法系统考评中，崇文也是状元。

　　困局

　　八个大盖帽难管一个大草帽

　　体育馆城管分队负责人陈永是崇文城管的元老。他回忆说，当初设立城管的初衷，是寄希望于戴着大盖帽的城管队员，管住无照游商，整治城市秩序。

　　但实际上，情况却演变为“八个大盖帽，管不了一个大草帽”。

　　在陈永眼中，城管执法者与被执法者一直在“躲猫猫”。

　　他举例说，查处无照经营本来没有难度，但是，店外归城管负责，店内由工商监管。城管来了，经营者搬进屋；工商来了，再搬到屋外。结果是城管、工商都没法管，店照旧开张。

　　暴力冲突同样难以避免。

　　2005年12月1日，检查广渠门附近一辆无准运证的渣土车时，一城管队员手机被抢，右手一手指被掰断。

　　次年8月9日，城管夜查渣土车，6名城管队员被40余名不明身份的男子围困10小时。

　　而2005年6月16日，天坛南里社区的无照经营孕妇指称城管打人事件，更一度成为焦点。

　　放权

　　各式制服汇集街道办事处

　　2007年7月，永外街道办事处率先试点，试行综合执法模式，同年底，城管改革在全区7个街道办铺开。

　　“家门口的事情，街道办事处最清楚”，郑青云说，城管改革的最大手笔在于“权力下放”，街道办事处享有全部执法部门的执法权，并负全部责任。

　　2009年6月25日下午，崇文区城市综合管理委员例会，穿着公安、工商、城管等各种制服的人都来了。

　　崇文城管大队大队长王建华说，文化、卫生、城管、公安、工商、交通、园林、消防等8个部门，是街道办的常驻部门，必须抽调专人到街道办上班。质监、民政等18个挂牌部门的联系人则须随叫随到。

　　在郑青云看来，综合执法组的团队作战模式，使各个部门的职权集中对接。违法者可以跟城管，亦或是任一职能部门“叫板”，但不可能跟所有职能部门“对阵”。

　　而且，过去发现一个问题，召集各部门和街道办事处开会研究，到采取行动，最快也要一个星期，“现在，全区400余个摄像探头，全都接入城管信息平台，发现问题，一个电话，综合执法组就到现场了，涉及哪个部门，想推都推不掉。”

　　借力

　　十年无证报摊被“和平演变”

　　今年6月24日上午，见到前门城管队队员赵强时，好景胡同老人郭永富握住她的手不放。郭永富的儿子就是前门月亮湾无证报摊的摊主，残疾人郭某。

　　郭某的报摊与城管“对垒”整整十年。最后的取缔却没有借助任何强制力，而是一场“和平演变”。

　　现年55岁的郭某是家中独子，跟年过古稀的父母蜗居在好景胡同一间约10平方米的平房里，父母微薄的退休金和报摊利润，是一家三口的全部经济来源。

　　利用民政部门的救助基金，又自行筹措了一部分资金，街道办事处承担了郭某的生活费用，把郭某送入了残疾人托管中心，“一天三顿，定点开饭，送到房间里，有人给洗衣服洗澡，还有人推他出去晒太阳”，接受采访时，郭永富一直描述儿子现在的幸福生活。

　　“借力执法”，城管大队政委王伟民解释说，借助民政等部门的能量，能解除无照游商的背后成因。所以，郭某的报摊，城管10年端不掉，但民政部门的介入，却能让他高高兴兴自动“收兵”。

　　执法

　　“怀柔”与“强力”的选择

　　郭某的报摊并不是特例。王伟民表示，对于生活无保障的业户，综合执法组必须设法解除其后顾之忧。

　　去年10月，体育馆路一小区的楼群中，几日之间盖起了一间平房，房主是刑满释放人员陈某，小区原住户，拆迁时他正在服刑，父母携拆迁款迁往他乡，出狱后，他无家可归。

　　第一次执法时，陈某从头骂到了尾，最后给执法组留了道选择题：他只要能摆一张床，这张床是摆到大街上，还是摆到街道办？

　　“处理不好，很容易激化出其他恶性事件”，王伟民说，综合执法组开了三次协调会，最终为陈某申请了廉租房，陈某痛痛快快地接受了拆房决议。

　　“放到原来，只靠城管一个部门，没有能力采取廉租房这样的策略”，王伟民说。

　　组建综合执法组之后，虽然多了警察这样的固定“盟友”，但王伟民说，在“强力执法”与“怀柔政策”之间，他们的选择往往是“怀柔”。

　　但是，“对没有正当理由、无理取闹、违法乱纪的人员，就要发挥综合执法的强制力，坚决打击”。

　　从1998年开始，位于前门老火车站商城前的一个非法麻花摊点跟城管打了10年“游击”，屡被取缔，但没过几天，又会再次出现。而在城管成立前，它已经在此做了15年生意。

　　但是，麻花摊主当时并没有享受到跟郭某报摊相同的“怀柔”待遇。

　　前门综合执法组常务副组长李占卿说，摊主生活并不困难，所以，综合执法组强势出击，全员出动，只经过一次执法，没有发生任何冲突，麻花摊点就彻底退出了前门地区。

　　目前，综合执法模式还只是崇文区一区的做法。国家有关部门已注意到崇文城管改革，曾专门组织专家召开调研会。而北京其他区县也先后到崇文学习经验。

　　追问

　　“崇文模式”能走多久

　　从冷言冷语到笑脸相迎，经历了城管改革前后业户态度的变化，陈永现在最大的担忧就是，“综合执法”能走多久？

　　一年多，常驻部门的工作人员几乎天天照面，但陈永心里清楚，他们并不是自己的同事，他们的职务升迁、工资和奖金发放，仍由所在单位说了算，“体制没理顺，综合执法组虽然以常设机构形式存在、运行，可骨子里还是临时机构”。

　　一些基层负责人也有同样的忧虑，可解决综合执法组的体制、编制问题，这已然超出了崇文区的能力范畴。

　　北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀曾专项调研崇文综合执法模式。他评价说，崇文为城市管理提供了一个经验样本，其做法使城市管理由突击整治向长效机制转变，而各职能部门融入街道办事处的尝试，最大限度地降低了可能产生的不和谐因素。

　　他表示，“崇文模式”的生命力，取决于国家层面上的宏观协调，只有在组织机构上明确城市管理的独立主体地位，才能通过立法的形式，破解实际操作过程中的现实难题。