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“信访钦差”仅权宜之计难让信访摆脱困境
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时间：2009-06-22
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孙东东事件后，信访屡成媒体热点。近日，一个有官方背景的课题组发表文章，建议国家信访局整合中央多个信访机构，向各省区市派驻信访官员，代表中央受理当地信访诉求。这个建议被民间命名为“信访钦差”，与沈阳大学增设“信访方向”法学专业的话题一起，再度掀起媒体讨论信访制度的热情。种种迹象表明，作为官方和民间关注热点的信访制度，如何变革、何时变革，已成为全社会共同思考的一个问题。
信访是“群众来信来访”的简称，中国特色毋庸讳言。它的本意是为了反映民情、化解矛盾，但社会转型导致的社会矛盾，却使信访渐渐成了累积民众怨恨、加剧官民冲突的敏感区。近年来，信访活动猛增，信访困境虽引起各界重视，相关行政指令也不断，却并未见到好转迹象。
学界对于信访制度的变革，也争论多年，各种论调都有。“休克论”主张完全废弃信访制度，理由是信访消解了司法权威，是一种制度缺陷，背离依法治国的精神；“权力论”要扩大信访机构权力，认为通过立法规范信访，使之拥有有从调查、弹劾到提议罢免等方面的更大权力，使权力与责任匹配；“改良论”则认为可把信访机构集中到各级人民代表大会，让人民代表全面监督一府两院，等等。
如今出现的“钦差论”，不过是把“民众上访”变为“官员下访”。这其实是技术层面的补救措施，与信访制度的变革无关。这样或许能部分解决民众进京上访这一表层现象，但效果如何还难预测。信访官员首先难对地方权力构成约束，虽是下派“钦差”，但信访局的秘书性质，使“钦差”们最多能起到反馈信息、督促查办的作用，并无解决问题的实权或查处权。地方上真正难以解决的群体性上访，利益多与地方政府有错综复杂的关系，最后反让“钦差”多了被地方官僚同化的可能。
信访的“人治”色彩，使这个制度本身就有一定的悖论。信访的目的是把民众舆论的公开“表达”转化为直线“上达”，分层实现对地方权力的监控。这一目的本应欢迎民众上访，然而由于矛盾越积越多，上访人群却成了不安定因素。为了政绩，很多地方对一些难以解决的信访问题，采用诸如盯梢跟踪、强制截访、罚款、送精神病院、劳教、办学习班、拘留、判刑等非法手段予以压制。这种做法，无疑强化了信访者反复上访的决心，地方怕什么我就做什么。如此恶性循环，导致信访人群的雪球越滚越大，最后形成了一个不可忽视的特殊群体。信访在制度的设计中，本是民意的“出口”，却在一些地方异化为民意的“虎口”，民众的“伤口”，甚至让信访者“三缄其口”。
有学者将信访活动分为建言类、求决类、诉讼类，后两类信访人已占信访人群的90%以上。大部分信访者是来检举、控告地方权力机构或个人渎职失职、违法乱纪，或因相关机构裁决不公，要求“青天大老爷”为民做主的。由于信访机构隶属政府部门，虽然层层设岗、行行设岗，但因管辖重复、责权不清，其功能多被简化为接状纸的传达室。民众诉求在复杂的党政部门间转来转去，耗费大量社会成本。
信访或许能为一些社会问题提供解决机会，但和它支付的社会成本和潜藏的危机相比，显然是不相称的。“信访钦差”只是权宜之计，难让信访工作真正摆脱目前困境。如何让权力在法治的框架内运行、如何扩大公民的政治参与、如何实现舆论的公开监督、如何确立司法的最终权威，依然是信访变革所必须面对的问题。(叶匡政）
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