|
|
|
| |
王自力：美国伞形监管模式走到尽头
|
|
| 时间：2009-06-01 |
|
“双重多头”导致监管不力
“美国需要一个统一的监管机构。”经历了惊心动魄的华尔街金融危机，今年9月卸任花旗银行董事长的查尔斯·普林斯说，尽管“危机有多方面的原因，但像现在这样一个管你，一个管他，还有一个管其他人当然会出问题”。“这种监管体系要追溯到大萧条之后的上世纪30年代。当时，人们在不同的时间加入不同的监管层级，一个1932年，一个1933年，还有一个1934年。所以，监管体系中既有重复也有遗漏”。“我们最终需要从这个体系中走出来，建立一个像英国那样的统一的监管体系，一个机构去管理不同的部门”。
如果不是出于刻骨铭心的感受，局外人恐怕很难得出这样的结论。
事实上，美国金融市场的运作和监管体制曾被视为全球的典范。但历史告诉我们，金融创新和金融监管是一对孪生兄弟。随着金融创新的推进，金融监管从来就不能说完美无缺。回顾美国1929年金融大崩溃以来的金融监管演变可见，伴随着经济的起伏，先后经历了“自由放任——加强管制——金融创新——加强监管——放松监管”等多次转折。
此次金融危机爆发前,美国采用的是伞形金融监管体制，这种监管体制的最大特点是“双重多头”监管。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的权力；“多头”是指有多个部门负有监管职责，如美联储(FRB)、财政部(OCC)、储蓄管理局(OTS)、存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)等多个机构。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神，正如格林斯潘在《动荡年代》里写到的，“几个监管者比一个好。”
伞形监管曾是美金融根基
不可否认,伞形监管体制曾是美国金融业发展繁荣的坚实根基。然而，随着金融的全球化发展和金融机构混业经营的不断推进，“双重多头”的监管体制出现了越来越多的“缝隙”，并使一些风险极高的金融衍生品成为漏网之鱼。
其中，最为突出的“缝隙”是各部门、各产品的监管标准不统一，甚至危机发生后监管部门才发觉，他们的规则完全不适应他们负责监管的、已迅速变化了的金融系统。不仅如此，近年来一直有华尔街人士抱怨，美国监管体系机构太多，权限互相重叠。另一方面，监管盲点也不鲜见。例如，像CDO(债务担保证券)、CDS(信用违约掉期)这样的金融衍生产品，到底该由美联储、储管局，还是证交会来管没有明确，以至于谁都没去管。
与此同时，由于各种监管规则制定得越来越细，以至于在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率，对市场变化的反应速度越来越慢。此外，多头监管的存在，使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险。最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。
危机发生后，三位美国现任和前任金融监管机构领导人在美国众议院监管委员会10月23日举行的听证会上，都对于金融监管发表了自己的看法。其中，美国证券交易委员会主席克里斯托弗-考克斯一语中的：“我们的教训是，依赖金融机构自律是行不通的。”他说，“没有授权任何机构和人员监督投资银行控股公司，让他们放任自流是一个致命的错误。”
美联储前主席格林斯潘也不得不承认：“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性(交易的另一方为自身利益将严格把关，形成金融业内互相监管的机制)，能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全。现在看来错了，必须加强政府对金融体系的统一监管力度。”
监管委员会主席、加州民主党议员亨利-瓦克斯曼则呼吁，“应从现有的不同委员会成员中挑选人员组成一个特别委员会，赋予这个委员会监督金融机构和市场的权力，让它创建‘一个新型、全面的法律体系’，以便弥补现有金融监管体系中的漏洞。”他表示，他在国会17年的经历使他看到，国会议员的派系之争使得金融监管体系像个“大杂烩”一样凌乱不堪。
功能性统一监管将成主流
经过对伞形监管模式监管真空与监管重叠等体制缺陷的不断反省和检讨，相信此次金融危机过后，一个全新的功能性统一金融监管架构出现在美国将为时不远。
“功能性金融监管”概念早在上世纪90年代即由美国哈佛商学院罗伯特·默顿教授提出，但由于格林斯潘等的错误理念以及投资银行和商业银行的激烈抵制而未被采纳。
所谓“功能性金融监管”，是指依据金融体系基本功能而设计的监管。较之传统的金融监管如机构监管，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，且更具连续性和一致性。其优点主要有三：
一是功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现。
二是功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管。这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险。
三是由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。鉴于功能监管的诸多优点，英国、德国等在亚洲金融危机后即改革原有的金融监管体制，建立了统一的监管机构来对金融业实施整体监管。
|
|
|
|
