宋功德：国家行政学院法学部教授，北大软法研究中心执行主任，主持和参与国家级课题近10项，出版个人专著13部

　　社会要存在和发展，就离不开公共机构运用公共权力维护公共秩序，而行政管理模式并非千篇一律。20世纪下半叶以来，那种以国家权力为轴心、依赖自上而下的强制性管理的国家管理模式日渐式微，一种由开放的公共管理与有效的公众参与整合而成的公共治理模式正在迅速崛起。

　　在这样的时代背景下，我国的公共行政模式，也正经历从单向管理模式向合作行政模式的转变。这种合作行政新模式，奉行开放、参与、合作、共赢，致力于提高行政的开放程度和柔性程度，试图通过有效的公众参与来构建一种公私合作伙伴关系。

　　封闭的单向管理模式

　　公共行政的单向管理模式，具有以下几个基本特征：

　　一是对抗性。在公共行政逻辑上，强调管理主体与管理对象之间的对抗性，将公益与私益机械地理解为一种此涨彼消的关系。二是单向度。行政机关是指令的发出者，管理对象是指令的接受者，二者只能是一种单向的“命令—服从”关系。三是封闭性。行政过程通常不对管理对象开放，不对逻辑与经验两种知识同时开放，不对各种合理的权益诉求全面开放。四是形式主义。行政执法过程被假定为“绞肉机”式的简单逻辑推理过程，重视的是形式合法性而非社会效果，强调对上负责而非提供优质公共物品。

　　旧模式存在结构性缺陷

　　我们当下生活的世界，乃是一个以人为本的时代，那种简单的“命令—服从”的封闭性行政管理方式，已无法有效满足维护公共秩序、保障公共安全和改善公共福利的社会需求，越发显得不合时宜。这种不合时宜，暴露出单向管理的旧模式存在结构性缺陷，小修小补已于事无补。行政实践中，一种顺应公共治理需要的合作行政模式开始取而代之。

　　这种合作行政模式，奉行开放、参与、合作、共赢，试图实现政府管理、社会自治、公众参与的有机结合。

　　就其功能定位而言，合作行政更突出目的理性，力图通过维护公共秩序来维护公民自由。就其利益取向而言，合作行政要在兼顾公益与私益的基础上实现社会整体利益的最大化。就其范围而言，合作行政的重心从市场监管渐次转向社会管理，在继续关注价格规制、市场准入规制和退出规制的同时，更加关注食品药品领域、产品安全、服务质量等方面的管理。就其方式而言，合作行政既要使用行政处罚、行政许可、行政强制等强制性方式，更要重视行政指导、行政奖励等非强制性方式，刚柔相济，制约与激励相容。

　　构建合作共赢行政关系

　　从单向管理模式转向合作行政模式，需要五方面的转变：

　　第一，从消极对抗转为积极合作。致力于提高行政的柔性程度，构建一种和谐的、各展所长、各得其所、合作共赢的行政关系。

　　第二，从单向度的压制转为双向度的互动。公众广泛参与行政法的创制和实践过程，在协商的基础上达成共识甚至形成合意。

　　第三，从封闭性转为开放性。行政过程对公众开放，究其根本而言，是对各种合理的利益诉求与对主体行为选择产生实际影响的各种知识的开放，合作行政模式能够全面反映公众合理的权益诉求，基于逻辑与经验两种知识之上，作出理性的行政决定。

　　第四，从国家垄断性转为国家对社会自治与市场自主的辅助性。遵循“市场—社会—政府”的先后排序合理界定公共行政的边界，实现国家与社会的合作，在法治框架下实现国家管理与社会自治的统一。

　　第五，从形式主义转向实质正义。行政管理从过程导向转变为结果导向，从追求形式合法转向追求行政绩效，努力实现法律效果与社会效果的统一，保证行政过程与结果的正当性和可接受性。