我国农村义务教育公共财政保障机制建立的标志是2005年国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施。其关键是建立了中央与地方分项目、按比例分担农村义务教育经费的新机制。
国务院关于深化农村义务教育经费保障机制的改革，到目前已初步解决了如何免除农村义务教育阶段学生杂费和保障农村中小学公用经费问题，而校舍建设、设施配备、教师工资待遇等经费保障机制并没有真正建立起来。如果不从整个教育投资体制、监管机制上寻求问题解决的新路径，公共财政支持农村义务教育的政策效能就会大大降低。
教育经费支出的法定要求与责任主体
教育优先发展战略地位的确立，教育现代化的实现，说到底要靠教育投资来保障。有关研究显示，从国际上看，教育经费只有超过GDP6%才能支撑教育现代化。2007年我国财政教育经费占GDP3.32%，社会投入占1.55%，合计仅为4.87%。自1993年《中国教育改革和发展纲要》提出我国财政性教育经费要达到占GDP4%的目标以来，至今没有达到这一目标。这既与我国作为发展中国家穷国办大教育这一基本国情有关，也与我国长期以来对于法定教育投资责任完成与否没有建立起相应的责任追究机制有关。
《教育法》第五十五条明确规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在学校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”可是，据国家统计局、教育部公布的各省市教育经费统计公报，2002年-2007年间，全国分别有7、17、19、23、18、6个省级区划预算内教育经费占财政支出比例比上年下降。
究其原因，一方面，与我国教育经费支出的法定要求与教育支出的责任执行主体不明确有关。《教育法》规定的各级政府教育投入的“三个增长”能不能做到，并没有明确的责任追究要求。另一方面，国家对各级政府教育支出应该保障的领域和项目，并没有明确的法律要求，也没有做到教育事业基本需求的全面覆盖。如学校建设经费、设施配套经费，至今没有明确到底由哪一级政府负责。
公共财政要真正保障农村义务教育，就必须把各级政府教育投资的总盘子按照《教育法》的要求做大，就必须明确各级政府的教育投资责任和办学责任。在此基础上，从中央到地方建立起相应的教育政绩考核与问责机制。
教育经费的投资体制与监管体制
2002年发布的《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》，是改革开放以来我国公共教育投资体制建立的开端。随着我国公共教育投资体制的建立，中央、省级政府对农村义务教育的投入责任越来越重，而随着中央和省级政府投资力度的加大，带来的一个重要问题就是地方政府教育投入的“挤出效应”越来越严重。
在我国实行“以县为主”的农村义务教育管理体制之后，许多县级政府财政收入的绝大部分都用于了教育，这个比例在经济欠发达地区甚至达到了百分之六七十。与此同时，各级政府给予地方的各种转移支付资金却没有包括在地方财政支出的总盘子之内。
笔者认为，在我国教育经费的监管方面，存在以下三个问题：一是转移支付使用效益无法监督;二是教育经费投入“挤出效应”无法遏制;三是无法判断一个县级政府到底应该把多少财力用于教育才算履行了法定责任。因此，必须解决我国教育经费拨款如何接受监督的制度和体制问题。
根据有关法律要求，笔者建议，要建立以下教育经费拨款和监督制度：一是建立教育经费年度预算和决算经人大审查制度。即各级政府年度教育经费的预算和决算，要提交同级人大单独审查。二是建立各级政府教育经费转移支付单列制度，既防止地方政府教育投资的“挤出效应”出现，也便于加强监督和管理，解决教育转移支付的使用效益问题。三是建立地方财政性教育经费占地方可用财力的比例年度考核制度，确保在地方财政支出总盘子中教育所占的份额不下降。
教师工资保障的分担机制与管理体制
在我国公共财政保障农村义务教育发展中，如何切实保障农村中小学教师的工资待遇问题始终是一个重大课题。从具体的工资保障实践层面看，面临着教师经费保障来源的“省级统筹”与现行教育管理体制的矛盾。
我国现在的行政管理架构包括中央、省、市、县、乡镇五级政府，而义务教育的管理实行的是“国务院领导下的分级负责，以县为主”的体制。在这种体制下，农村义务教育教师工资列入县级政府预算，以县级政府为单位发放。由于经济社会发展水平不同、财力不同，即使同一个市级政府管辖下的不同县(市区)之间，教师的工资待遇往往也不同。再加上不同地市之间经济社会发展水平也有很大的差距，这就导致了在一个省域内，发达地市财政困难县的教师工资可能远远高于那些经济欠发达地市各县的教师工资。那么，在这种情况下，如何实现“省级统筹”?
笔者认为，要解决农村义务教育教师工资这种多级政府负责机制带来的责任不明与“省级统筹”和省域内经济社会发展水平不同带来的教师工资保障机制与教育管理体制的矛盾，必须重新设计农村义务教育教师工资保障机制。这个工资保障机制的设计要统筹考虑以下两个因素：一是保障义务教育的国家性质，即义务教育是国家的事业，不是地方的事业;二是要适应我国经济社会发展的不平衡性将长期存在的现实，体现教师工资待遇保障水平与当地经济社会发展水平的适应性。
为此，应建立中央政府保障统一的基本工资待遇，地方政府体现差异的“谁出台政策谁埋单”的农村义务教育教师工资待遇保障新机制。其核心是：根据事权与财权相统一的原则，明确划分各级政府在教师工资待遇保障方面的具体责任。国家在适当上划各地用于保障农村中小学教师工资待遇的相关财力和停止向地方进行各种农村中小学教师工资性转移支付的基础上，中央出台的需要全国统一执行的工资待遇政策，所需资金由中央拨付;省、市、县按照中央出台的工资待遇政策，根据地方经济社会发展水平，需要地方视财力状况执行的部分，哪一级政府决定执行就由哪一级政府“埋单”。
教育公平的“增量公平”与“存量公平”
改革开放30年来，尤其是进入世纪之交以来，我国教育在推进教育公平、保障人民群众的受教育机会方面，采取了一系列重大政策，如“两基攻坚计划”、“两免一补政策”、建立农村义务教育保障机制、建立农村职业教育学生学费补助政策，等等，取得了伟大的成就。
但教育公平，不仅是指受教育机会的公平，更是指受教育环境和条件的公平。可以说，当前我国推进教育公平的政策，大都是着眼于解决教育资源的“增量公平”问题，而对于我国由于历史的、经济的特别是城乡二元结构等原因带来的重大的城乡教育差距、校际教育差距，即教育资源的“存量”差距方面，我们的政策还不够有力。所谓教育资源的“存量”差距主要表现在：一是城乡与校际教育条件的差距;二是城乡与校际教师队伍的差距;三是城乡与校际教育管理的差距。在解决教育资源的“增量公平”的同时，必须高度重视教育资源的“存量公平”。这应该是我们在研究推进教育公平的政策方面着力破解的重大课题。我国下一步推进教育公平，最重要的政策选择是要全面实施教育资源配置的“弱势补偿政策”。
在解决了人民群众“有学上”的历史性任务之后，围绕着满足人民群众“上好学”的迫切需求，必须思考我国公共教育政策的一个重大问题：政府保障教育公平的起点是什么?或者说，政府应该提供的教育公共服务的底线是什么?这里的底线有两个方面：一是政府教育拨款即日常教育运转经费的均等化;二是政府提供的教育环境和条件的标准化。前者我国已取得了重要进展，但后者的政策还没有进行很好的整体设计。国家要尽快制定小学、初中、高中的设学标准，此标准至少应包括：学校占地标准、校舍建设标准、教学设施配备标准、公用经费标准、教职工配备标准等。依据该标准，由各级政府全面启动合格学校建设工程，对达不到合格学校标准的，全面实施“弱势补偿政策”。经过几年努力，彻底改变我国城乡教育资源差距拉大的局面，使我国的教育公平在为人民群众子女提供良好的教育环境和条件方面再上一个新台阶。
农村教育的“硬投入”与“软投入”
对教育发展而言，公共财政投资效益的发挥，不仅取决于教育投资总量的多少，也取决于教育投资的结构是否合理。一是教育投资的外部结构，即一个国家或地区固定资产投资与教育投资的关系;二是教育投资内部结构，即一个国家或地区的教育投资在各级各类教育及其教育项目上的分配。
就公共财政对农村义务教育发展的支持而言，应该承认，农村义务教育在我国教育投资总量中所占的份额近几年在逐步增加，农村义务教育经费占国家教育投资的比例结构正在得到优化。但是，又不能不承认，在义务教育内部投资结构中，存在着“硬投入”与“软投入”越来越不协调的矛盾。总体上讲，国家对农村义务教育的危房改造、办学条件、教师工资待遇的保障越来越有力，越来越到位。但是，对农村义务教育的科学研究、课程改革、教师专业发展的投入却相对不足，严重制约着农村义务教育的健康协调发展。
其实，就教育发展的一般规律而言，当“硬投入”达到一定水平之后，“硬投入”的投资效益能不能实现最大化，关键在于能不能通过一定数量的“软投入”，来提高教师队伍的整体素质和每个教师教育教学活动的效率和效益。
当我国从整体上完成普及九年义务教育的历史性任务之后，我国农村义务教育的发展就从外延发展进入内涵发展阶段。相应地，广大人民群众对农村义务教育的需求也从“有学上”向“上好学”转变。在这种情况下，一个地区、一所学校，教师队伍的素质越来越成为制约教育教学质量的主要因素。在这种背景下，要充分发挥公共财政支持农村义务教育的综合效益，就必须在继续加大对农村义务教育的“硬投入”的同时，不断加大保障教师专业发展的“软投入”。
教师专业发展投入缺乏制度保障已成为制约我国农村义务教育教师队伍建设和质量提升的重要因素。有鉴于此，笔者认为，在按照有关规定坚持“教师培训费按照学校年度公用经费预算总额的5%安排”的同时，各级财政再按教师年工资总额的一定比例设立教师培训专项经费，并实行单独列支、专款专用。
