■2008年12月底，深圳市在全国率先推出“法治政府建设指标体系”

　　■建设法治政府，关键在监督。既要注重内部制约，也要加强外部监督

　　2009年春天，带着一个问号来到广东深圳。这片改革开放“试验田”，正在成为法治政府建设“试验田”。

　　不久前，深圳在全国率先推出“法治政府建设指标体系”，让法治政府变得更为眉目清晰。有人欢呼雀跃，有人期待观望，也有人心存怀疑；有人宣称这是“美丽的口号”，也有人深信这是水滴石穿的坚定追寻……

　　沉甸甸的法治承诺背后，深圳会给出怎样的答案？

　　【1】 又一次“先行先试”

　　□12大项、44个子项、225个细项，法治政府建设有了“深圳版指标”

　　2008年12月底，广东省深圳市委、市政府发布决定，制定并试行《深圳市法治政府建设指标体系》（以下简称“法治政府指标”），又一次“第一个吃螃蟹”。

　　早在２００４年，国务院推出《全面推进依法行政实施纲要》，提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。几年过去,“什么是法治政府”仍未破题。找一个合适的地方试点，先行突破，官方和民间均认为这是“一条最现实的路径”。

　　特区深圳就这样“中标”了。

　　在深圳市委书记刘玉浦看来，特区深圳有法治建设的最好“土壤”：社会经济基础好，人均ＧＤＰ在内地大城市率先突破１万美元；近30年一直是改革开放“排头兵”，培养了敢闯敢试的精神；毗邻香港，可以更便捷地学习和借鉴国际先进城市的法治经验。

　　他说：“深圳的发展有一条重要经验：历届市委、市政府都高度重视法治。我们从重视法治建设中尝到了甜头。建设中国特色社会主义示范市，是深圳肩负的新使命。我们要勇于在民主法治方面先行先试，以法治政府建设带动法治深圳建设。”

　 　早在2006年，深圳就开始研究“法治政府指标”。2008年，国务院法制办与深圳市签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。这是国务院法 制办第一次以协议方式支持地方法治政府建设。指标出台，正是双方密切合作的成果。国务院法制办主任曹康泰认为，深圳的“法治政府指标”，具有示范作用，将 为全国各级政府加快法治政府建设积累经验。

　　“深圳版”指标体系，共有12个大项、44个子项、225个细项，作为法治政府建设的重点 和考评指标。全程参与起草的深圳市法制研究所所长周成新说，这些指标都是刚性的，涵盖了法治政府建设工作的方方面面：政府立法、行政决策、公共财政管理与 政府投资、行政审批、行政服务、行政监督等。其中，行政服务、行政监督的法治化，是亮点也是难点。

　　行政服务，社会迫切需求，其法治化在全国仍是空白。周成新说，深圳正制定有关规章，工作量相当大，已拿出初稿。行政监督则亟待加强，尤其是行政审计，最好能达到股民对上市公司的监督程度。

　　更为重要的是，指标将由新设的市法治政府领导小组定期考评，其结果将作为领导班子调整、领导干部选拔任用和奖惩的重要依据。

　　【2】 美丽的口号？自觉的行动？

　　□权力越小的市长，服务越好的政府。“不真干，公众不答应！”

　　“法治政府指标”一出台，立即引起深圳人的广泛关注。本地网站上，留言不少。支持的声音很响亮，反对的声音也值得考量：“不太现实”“很大的进步！希望不是美好的口号”……

　　深圳市市长许宗衡有一句口头禅：“政府做不到的事不说！”

　　在他的意识中，这座城市最大的底蕴就是实干。“建设法治政府，我们不是心血来潮，不是纸上谈兵，而是来自内在的动力和压力。因为法治是一个城市的软实力，也是核心竞争力。建设法治政府的承诺，是清醒的，是自觉的，不真干，公众不答应！”

　　有一个细节。深圳市政府2009年“一号文件”，就是《关于加快法治政府建设的若干意见》；原来的主题，是如何应对国际金融危机冲击。为何改变？许宗衡这样解释,“越是困难的时候，越需要政府的理智和法治。国际金融危机背景下，更需要重视法治政府建设”。

　　事实上，“法治指标”出台仅4个多月，已产生不小的催化效应。

　　3月底，深圳市交警部门公布全市所有路口2000多个摄像头位置，还特意设立提示牌，明示是拍超速还是违章停车等。今后的新增摄像头，也将对外公布。这种“透明执法”的做法，全国首家。

　　“这称得上真正的人性化执法。”华润集团华润中心总经理吴凌华谈起这项改革，连连点头。“这样的执法，重在提醒预防，不是为了罚款，值得赞许。”

　　4月初，深圳市工商局来到市巴士集团，为该公司今年涉及多家小企业合并、变更的改革上门服务。“我们这次改革涉及审批量太大！上门服务大大方便了企业。” 巴士集团企业发展部主任钟彩玲告诉记者。

　　2月底，深圳发出通知在全市开展“服务年”活动，要求“急企业之所急，办群众之所需”，努力提高服务水平。钟彩玲说，不单是工商局，各级政府各个部门都在行动。“与政府打交道，越来越愉快！”

　　深圳市还新设了市法治政府建设领导小组，许宗衡市长任组长；在市法制办，也增设了“法治政府建设督导处”。

　　越来越规范的执法，越来越缩减的审批，越来越强化的监督。有人认为：法治越强，市长权力越小；市长权力越小，带出的政府服务越好。这就是深圳正在建设的法治政府。

　　深圳市人大代表、北京德恒律所深圳分所主任于秀锋认为，“法治政府指标”很有前瞻性，让法治政府建设有了一种具体标准、一种刚性要求。新生事物，网上有不同观点很正常。“至少政府在积极推进。”

　　【3】 延续“法治基因” “抢拍”法治建设

　　□特区创办，法治先行，创下一个又一个推行法治的全国第一

　　特区建立之初，境外投资者来深圳，只带两个“师”：一是会计师，二是律师。

　　“从特区创办开始，就是法治先行。因为法治是国际通行的模式，是境外投资者认可的规则。从某种程度上说，这就是特区的‘法治基因’。”市政府法制办主任王璞说。

　 　身在改革开放前沿，深圳的市场发育早，对法治要求高，社会转型也比其他地区来得更快更早，依法应对的深圳，常常在法治建设上“抢拍”。王璞说，近年来， 深圳更是把法治建设的重点，从对市场的规范转向对政府自身的规范。2005年至2008年底，针对政令执行不力、行政执法不当、工作失职渎职等行为，深圳 市行政问责654人、62个单位。

　　在深圳采访，有一个深刻感受：和其他城市相比，这里有“三高”——碰到“学法人”的比例高，普通市民学法热情高，深圳人自我维权意识高。甚至出租车上，司机都会热心地告诉你：“遇到部门服务不好，只管投诉。”
 

　　“法治基因”在生长，特区深圳创下了一个又一个推行法治的全国第一：

　　1992年取得经济特区立法权，至2008年底共制定法规、规章644件，现行有效的338件。其中1/3以上是先行性、创制性立法。

　　1997年，率先开展行政审批制度改革，先后进行4轮，大大减少审批事项。

　　1999年，率先提出政府工作“九个法定化”。

　　2000年，率先实施政府规范性文件前置审查制度，并由市政府公报统一发布。

　　2006年，率先清理非许可审批。2008年，对上报的499项非许可审批事项，取消102项。

　　2008年，率先出台规范行政自由裁量权的政府规章……

　　【4】 两个“杠杆”：科技+公众

　　□2008年绩效评估，首次由市统计局开展“公众满意度调查”

　　2008年12月，深圳市对6区16个职能局启动年度绩效评估。结果显示，年度综合绩效均在良好以上，但仍存在职责交叉、协调不畅、公众满意度有待提高等不足。全市范围的绩效评估，该市已进行了3次。

　　内部评估，占75%，通过“深圳市行政电子监察评价中心”由电子系统直接打分。系统的触角，直接伸到各区各部门、伸到工作一线，实时监控，客观公正。

　　“我就吃过一次‘黄牌’——差1天到时限。”深圳市工商局注册分局副局长王淑杰说，“电子监察系统让审批时限变成‘高压线’，该审批的必须及时审批，否则就要吃‘红牌’。到外面开会，我都急着赶回去批材料。”

　 　外部评估，占25%，首次由市统计局开展“公众满意度调查”。14个调查点，设在市、区政府办事窗口前和各大商业旺区，随机找路人填写问卷，收回有效样 本共逾万份。6区16个职能局，公众打分最低62.6分，最高73.7分。专家分析，这既反映了公众对政府工作的基本肯定，也反映了他们的更高要求和期 待。

　　事实上，对行政的有效监察，得益于深圳的一个全国唯一：独立的监察局，而不像其他地方监察与纪委“一套人马，两块牌子”。

　　市监察局局长杨洪告诉记者，市政府一直十分自觉地抓自身建设，不是作秀，不是应景，而是致力于提高政府公信力。“我们不断加大监察力度，逐步实现运用网络技术对施政行为全过程动态监控，有效防范腐败和违规问题发生。”

　　建设法治政府，不但要靠科技助推，也要更多考虑公众感受、更多借助公众力量。

　 　“公民是城市的主体，要完善公民参与机制。如果没有公众的广泛参与，没有市民对法治政府的客观评价，法治政府建设指标体系的实施就是不全面、不客观和不 合理的。”刘玉浦表示，党委、政府的重大决策、决定，要通过报刊、广播、电视、网络和听证、民意调查等多种形式公开听取意见。

　　深圳大学法学院教授邹平学建议，“法治政府指标”落实过程中，要更多吸纳公众参与，加大对政府的外在考评监督。比如，搞个“最不满意的问题”的问卷调查，有什么问题解决什么问题。

　　5条地铁同时在建，260个施工点如火如荼，施工将持续3年。对引发的交通不畅等，市民们都表示理解和支持。为什么？
　　许宗衡说：“我和市民代表直接对话：同时修5条地铁是政府自我加压。如果不同时修，3年后的深圳交通将陷于瘫痪。只要把真实情况和我们政府的真实想法告诉公众，他们会理解。”

　　在许宗衡看来，电子政务和公众参与，正是撬动法治政府建设的“两大杠杆”，既可以持续不断，又事半功倍。

　　【5】下一个3年，能否建成法治政府？

　　□关键在执行。“我们建设的，仍是一个社会主义初级阶段的法治政府”

　　在发布“法治指标”同时，深圳市委、市政府明确提出了建设法治政府“两个目标”：近期目标——再用3年左右时间基本完成国务院《纲要》提出的法治政府建设任务；远期目标——通过不懈努力，达到国际先进城市的法治水平。

　　这个3年“时间表”，也成为公众关注焦点：真能如期实现吗？

　　2004年以来，福田区启动全区副处以上干部集中现场学法活动，每年集体旁听一次“民告官”案件。一坚持就是5年。

　　作为一名来自最基层的政府法制工作人员，福田区政府法制办主任罗平的基本判断是，这个目标一定能完成。“法治政府建设的关键在基层。市、区、街道、社区，四级的法治氛围都很好。上面有方针政策，下面就动起来。”

　　由农村走向城市化的宝安区，法治水平与其他区有一定差距。近年来，这里也加快法治步伐：与全市各区一样，区政府法制科升格为法制办，在政府工作中有了更大权威。该区清理了1993年以来的红头文件，废止65%以上。

　　宝安区政府法制办主任詹文烈说，在这个法治的春天，既有信心，也有担心。信心在于，区里上上下下的法治意识更到位；担心在于，有关监督还未跟上，比如谁来考评，如何考评？敢不敢动真格？

　　市律协会长李淳也认为，法治政府，不是法治市长，而是整个公务员队伍；不是法制办法治，而是整个政府部门。有的部门似乎没有感觉，没有动作。落实“法治政府指标”还需加大督促力度。

　　法治政府建设，南山区委书记叶民辉十分看重程序的价值。他说，公开、民主的程序，不能保证最好的结果，至少可以保证“及格”。程序合法，说明政府已经履行了自己的职责。同时，“政府与公民要理性对话、理性互动”。

　　突破就在细节中。许多被访者表示，老百姓不管你的工作报告，要看身边小事、看自身亲历。建设法治政府，关键在监督。既要注重内部制约，也要加强外部监督。

　 　许宗衡认为，加快法治政府建设，对现在的深圳意味着城市竞争力和影响力的提高；对未来的深圳则意味着一种新的文明模式，意味着更大步地迈向中国特色社会 主义示范市。“建设法治政府，3年不是终点，而是一个付之行动的承诺、一个坚持不懈的追寻。当然，我们建设的，仍是一个社会主义初级阶段的法治政府。”