中国政府的行业政策,没有哪个会像房地产政策这样经年频出,一直是社会各个层面关注的对象,并且始终处在广泛激烈的争议之中。

　　刚刚结束的2009年中共中央经济会议制定的一系列决议,众多的新闻媒体同样地将更多的报道和讨论集中在有关房地产行业的内容。

　　抑扬两难

　　这次中共中央经济工作会议给房地产行业定的调子是“增加普通商品住房供给,支持居民自住和改善性购房需求”,这被许多媒体和行业人士看作是进一步鼓励行业发展的“利好”,似乎打消了之前人们对于政府一系列刺激房产购买政策到期“退出”的顾虑。可之后中国国务院常务会议“落实”中央经济会议精神,制定的具体政策中唯一与房地产相关的却是取消了房地产交易的营业税减免优惠政策。又过了仅仅几天,新的国务院常务会议就直接地提出 “抑制投资投机性购房”,要对房地产行业进行“调控”的意图已经非常明确。

　　在一个时点上对一个行业的政策同时释放出两个截然不同的信号,这种让人有些疑惑的“矛盾性”,实质上反映了现阶段中央政府对房地产市场“抑扬两难”的尴尬处境:一方面经济复苏的基础还很“脆弱”,明年经济保持增长的任务依然艰巨,看来还得依靠房地产这个“支柱”角色;另一方面,目前房地产市场的价格飞涨,资产泡沫的风险已然凸显。美国因房地产泡沫破灭而引发的全球金融危机可谓“余音未了”,如何遏制中国一线城市房地产泡沫的加剧以及向全国范围的蔓延,并防范可能得泡沫破灭对中国金融以及整体经济伤害的风险,作为亟待解决的课题,也同样摆在中国政府的面前。

　　因此,与继续鼓励消费其它如汽车、家电等行业产品的政策不同,中央政府对于房地产行业的政策将是有“扬”有“抑”的双重目标:既希望通过增加“普通商品房”的供应以及鼓励“自住和改善型”需求来促进行业的持续“景气”,从而保障巨大的开复工建设量,继续带动上下游相关产业的发展,为GDP做贡献;同时,政府认为必须对通过抑制“投机性”(包括投资)行为来打压涨幅过大、过快的房价,因为高房价不仅会给银行房贷带来潜在的风险,更重要的是会不断“挤出”中等以下购买力的购房人群,对市场的可持续发展带来伤害。

　　这显然是非常高难度的调控举措!动机无可指摘,但问题是我们有切实可行的配套方案来确保目标的实现吗？从中国中央政府目前已公布的内容,包括本月14日又一次国务院常务会议制定的更多针对房地产的政策措施,还是处在“点对点”的层次,可以说在这一系列决策的背后,长期以来一直未能最终成形的国家房地产整体战略思路、行业发展模式以及从中央到地方政府的统筹、协调机制依然缺失,这让我们对于这一轮调控政策的实际效果很难有一个乐观的预期。

　　作为中国明确的“支柱产业”,房地产行业的完全市场化却应该从2004年“8.31”土地“招、拍、挂制度”的实行开始算起。而第二年,政府就开始了每年一次、甚至多次的针对房地产行业的政策调控,一直持续到现在,从未中断。04到05年间正是上海房价经历第一轮暴涨的时期,于是05年中央的“国八条”以及06年的“国六条”,调控的主旋律始终都是平抑房价。所以说,对于房地产行业的“双重目标”不是今天才提出来的,这其实又反映出中央政府当时的另一个重要意图——除了借助房地产来发展整体经济,同时能够通过市场化的手段来解决绝大部分城市居民的住房问题。

　　“越调控房价越高”

　　可是,中国政府对房地产行业的宏观调控从一开始就“不成功”。最初两年的调控政策的主要手段是“抑制需求”,面对不断增长的需求以及日益强大的购买力,只不过形成了几个短期的“观望”,而每次“观望”之后都是“开闸泄洪”式的需求释放。而另一方面,“招、拍、挂制度”客观上造成了土地供应的瓶颈,使得供求关系的进一步紧张。所以,除了上海、杭州少数投资、特征明显的城市有短期价格调整之外,几年之内全国范围体现的却是“越调控房价越高”的反效果。

　　经历了初级阶段的“失利”之后,06、07年的房地产政策调控随之发生了很大的变化。除了进一步上调房贷利率、提高首付比例以及通过增加各种购买和交易税赋来“抑制需求”外,中央政府同时开始针对土地和房产供应方面制定政策,其中最重要的、对行业影响最大的就是“90/70”政策。针对当时全国一线城市“天价地王”频出进一步推高房价预期的情况,中央政府开始对地方政府的“土地财政”进行纠偏,明确指令减少、甚至停止用“拍卖”的方式供应土地。在这一行政调控北京下,北京差不多有几百万平米的住宅用地改用招标的方式“低价”出让。

　　另外,中央政府当时已经开始意识到“双重目标”在一个完全市场化的模式中是无法实现的,在房地产产业中必须引入非市场化以及不完全市场化的补充模式。因此,大力建设保障性质的廉租房和限价房的政策开始推出并要求地方政府落实——虽然这个政策到地方政府执行的层面“走样了”,变成了与商品房地块的简单捆绑。

　　回顾中央政府对房地产市场“政策调控的历史”,可以看到在2007年底的时候, 我们似乎看到对于房地产行业已经非常接近形成一个正确的国家整体发展战略思路。在这个战略框架指引下,房地产产业结构应调整为由完全市场化的商品房市场和不完全市场化的（或者是有“条件的”）普通商品房市场以及非市场化的保障性住房建设,区隔化的共同构成。而要确保这个战略的有效实施的机制,中央政府要责成地方政府只能在完全市场化的土地供应方面进行价值最大化的“土地运营”,而在普通商品房的土地供应方面必须“微利”并保持足够的比例,同时严格规定用土地运营获取的“暴利”的一部分去“补贴”保障性住房的建设。其中非常重要的是,当这种区隔化的产业模式成型之后,中央政府只要守住房贷的安全“底线”,就无需对市场化的房地产市场进行反复地、被广为诟病而且往往是无效的所谓“调控”!

　　到08年年底,降价已经成为全行业的行为。深圳的房价跌了50%,而北京典型区域的楼盘价格也下降了30-40%。在行业“求救”的呼声中,从地方政府开始到中央政府全面拯救经济的考虑,对房地产开始了全面鼓励购买的刺激政策,这些年所有调控“抑制”需求的“紧箍咒”全部卸下。到今年年初,开发商的降价政府与鼓励政策的合力作用,当北京望京这样的区域房价回复到每平米一万出头的时候,刚性需求被大量“修复”,积蓄的购买力开始集中释放,楼市复苏的“小阳春”出现了。

　　时间在这里“定格”,中央政府如果能采纳当时许多有识之士提出的“救经济”而不是简单就开发商的策略,要求地方政府将4万亿中投入房地产的部分主要用于保障性住房的建设以及用于普通商品房建设用地的整理和投放市场;如果能够正确引导这些优先获取流动性货币资源的央企、国企参与非市场化或不完全市场化房地产业的建设;如果能把握机会,通过兼并、重组改善专业化、集中化程度极低的房地产产业结构…

　　而实际发生的故事是:巨大的流动性转变为央企的高价拿地,地方政府的投资运作平台有了充裕的资金而失去推出土地的压力;而高地价又带来房价上涨的预期,使得开发商的降价迅速触底反弹,短期内全面清货解套,现金流充足却无地可拿,自然也就没有降价的意愿;好不容易被修复的刚性需求很快就被甩掉,而通胀的预期迅速使得之后的房地产市场主要成为投资型的行情…

　　由于房地产产业发展的整体战略思路没有定型,从中央到地方的统筹机制未能建立,完全市场化与非市场化的产业模式尚未确立,使得中央政府实际上在一年前失去了一次低成本、高效益优化产业结构并促进行业健康发展的机会。

　　而目前对于中央政府来说,虽然政策游刃的空间非常有限,但是必须迅速而坚定地清理行业结构,有效区隔完全市场化、不完全市场化和非市场化的房地产发展模式,明确从中央各部门到地方政府的统筹、协调机制,以及完善从土地供应制度到金融配合的改革。否则,“双重目标”的房地产行业政策很难达到预期的效果。