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社科院专家:事业单位养老金改革的关键是三个联动
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| 时间：2009-06-01 |
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事业单位养老保险改革难以推动的原因：碎片化的必然后果
事业单位养老金改革目前正引起全社会的热议，实际上，五省市试点方案早在2008年2月国务院常务会议就原则通过了，其主要内容可简单归纳为参加企业养老保险的统一改革，同时建立职业年金制度。这次引起社会关注此事的原因是2009年1月20日人力资源和社会保障部举办新闻发布会时公布消息的结果，其实，早在一年前的2008年1月21日，原劳动社会保障部举行新闻发布会就宣布“启动事业单位养老保险制度改革试点”。一年过去了，五省市试点改革几乎没有任何进展，但却成为全社会关注的一个社会焦点问题，成为继2008年11月讨论“推迟退休年龄”之后的又一次“网民热议社保”高潮。
毫无疑问，一年来五省市事业单位改革试点毫无进展，不管存在何种理由，可以肯定地说，这个试点遇到了前所未有的阻力。阻力何在？先看目前我国城镇主要的基本退休制度的“三个台阶”。从大的方面讲，城镇基本企业保险是一个台阶，2008年全国平均在岗职工月退休金1000元多一点；事业单位是第二个“台阶”，全国3000多万职工，月均收入是企业职工的1.8倍，其中离退休费支出1400亿元，其中一半是财政拨款，一半是自筹；第三个台阶是机关退休人员，养老金水平是企业的2.1倍，全国1000多万职工，每年大约700亿全额拨款。
目前事业单位分为三大类：行使行政职能的、从事公益性活动的、从事经营活动的事业单位。其中，第二类从事公益的事业单位又分为三小类：资源不宜市场配置的、涉及到经济社会安全根本利益的、资源可部分市场配置并面向社会提供基本公益服务的、在政策支持下可基本实现由市场配置资源的事业单位。这次改革试点的是第二类从事公益性活动的事业单位里面的第二小类，其主体是医疗卫生和大学等。
之所以改革遇到阻力，一年来没有任何进展，首先涉及到一个公平问题。对事业单位来说，比上不足，比下有余，夹在中间；企业可以搞活，工资上不封顶，尤其是垄断行业，但事业单位的收入只是一个不算很高的平均数，改革却首当其冲，一辈子都在平均线上，退休后向低看齐，这在事业单位眼里显然又是公允，难以服众，所以就自然遇到阻力。事出有因，可以理解。对公务员来说，改革没有预期，自然是事业单位攀比的参照系，也是网民质疑最为严厉的一个焦点。
如此“碎片化式的渐进推动”和“台阶式的试点预期”，在不同群体之间均无预期情况下，等于是人为制造恐慌，相互攀比，其结果必然是草木皆兵，人人自危，难以推动，这显然等于增加了改革的成本，人为“拉长”了改革的历史进程。
事业单位参加基本养老保险改革的关键：三个“联动”
公务员和事业单位都应参加改革，这是大势所趋。法国“碎片化”制度的教训显示：多种退休制度必然引起攀比，改革必然遭到反对，时间越久，差距越大，福利刚性越大，改革越困难，甚至引发社会动荡。与其长痛，不如短痛。事业单位改革成功与否的关键在于三个“联动”：一是事业单位与公务员改革一起行动，不要互相攀比，相互掣肘，左顾右盼。作为公共部门，不要在养老保险制度上再人为分出三六九等；二是事业单位的三个类别一起改革，在养老保险上也不应再次分出三六九等；三是事业单位改革与建立职业年金一起进行，以弥补参加改革后降低的那部分，旨在给出预期，减革阻力，维持生活水平尽量不要降低，给所有人一个“定心丸”。
事业单位改革能否成功，三个“联动”是关键，缺一不可。否则，碎片式的、无休止的、没有任何预期的、没有任何弥补方案的改革试点，势必遭遇地方政府的推诿和试点单位的阻挠，对这些现象是可以理解的。且事业单位大多属于文化、教育、科技部门，知识分子比较集中；公务员改革事关国家机器运转效率，因此，公共部门改革应慎重，应经过严密论证，要事先拿出一个三个“联动”的一揽子设计，要有良好和明晰的预期。此外，改革方案的设计中，过渡期要长一些，不可一蹴而就，采取“大过渡”的办法，即“老人”和“中人”采取老办法、“新人”新办法，实现平滑转型，这是减少社会震动的最好办法，也是保证改革的最优方案途径。
公务员和事业单位养老金改革的法制化问题：《社会保险法》的作为
在“三个联动”中，改革能否得到全社会的支持，关键在于弥补退休待遇水平的机制设计，鉴于此，《社会保险法》应对建立公共部门职业年金体系给出基本政策框架，让4000多万公务员和事业单位人员先有一个“定心丸”，这既可消除待遇差，获得企业的赞许，又可提高政府公信力，赢得全社会的支持，还可顺利推动改革，建立统一的社保制度。《社会保险法》应在力所能及范围内，明确公共部门职业年金体系的几个基本原则：总体思路应与现行企业年金完全一致，所谓“给政策”主要是指提供全国统一的运营方式，统一的投资工具，统一的缴费方案等。
《社会保险法(草案)》规定，公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定，但由于其基本养老保险改革和建立职业年金是分不开的一件事，2008年五省市试点结果就是一个明证，鉴于此，《社会保险法》应对其过渡期和过渡办法给出一个基本原则。机关和事业单位加入之后，原劳动社会保障部颁发的关于企业年金的“两个部令”将显有些落后，应适时予以修订，甚至制订《职业年金条例》。这是一个国际惯例。
美国联邦政府公务员STP职业年金的案例：一个有益启发
公务员也好，事业单位也罢，职业年金计划应单独建立，封闭式运作，国家给予一定的政策支持。在公务员和事业单位养老金建立职业年金的思路上，美国联邦政府雇员“TSP职业年金”是一个值得研究的案例。
美国联邦政府“TSP职业年金”是根据美国1986年制定的《联邦职员退休制度法案》专门为美国联邦政府的文职人员和军职人员设立的一种储蓄与投资型自愿性养老金计划，由独立的“联邦退休节约投资董事会”(FRTIB)统一管理。
联邦政府提供的“政策帮助”主要是建立了G、F、C、S和I基金，这五只基金被统称为“个人基金”(individual基金)，每只“个人基金”委托不同公司管理，雇员可根据个人偏好进行资产配置与投资决策。此外，政府还提供了“生命周期基金”即L基金，以2008年10月为例，它有5个组合：L2040基金(适合于2040年以后退休的雇员，下面以此类推)、L2030、L2020、L2010和L Income(适合于已退休人员每月领取养老金)，联邦雇员可根据自己的年龄和退休时间对这5个组合进行自选。
“个人基金”和L基金的投资收益率在正常年份非常理想。如按美国社保总署官方的7%回报率为基准来计算的话，对于一个年薪4万美元的普通文员来说，如果他选择10%缴费方案(雇员和雇主各5%)，10年后个人账户的滚存余额将为5.78万美元，20年后是17.4万，30年后40.7万，40年后将高达87.6万；TSP的平均替代率高达110%，如果再加上基本养老保险(OASDI)42%的替代率，合计就高达142%，高于工作时的工资所得。美国政府官员廉洁、高效、勤勉、忠诚，与他们良好的退休预期有很大关系。
公务员和事业单位实行“大过渡”的财政负担：完全有承受能力
一段时间以来，一些学者和决策者担心公务员和事业单位参加养老保险改革和建立企业年金将会出现“双重支付”，当期财政负担太大，长期看得不偿失。先看职业年金的财政负担。如果从2009年为“新人”(新加入的人员)建立职业年金，个人和单位均按4%缴费，其中“单位缴费”来自财政补贴，那么，在短期(2009-2013年)内，年均财政补贴均未超过GDP的0.02%，其中第一年仅为7亿元，2013年为63亿元；在中期(2009-2020年)内，年均仍占GDP的0.02%，到2020年为154亿元；长期(2009-2070年)内，每5年以占GDP0.01%的幅度增加，到2050年达到峰值0.11%，此后一直保持在这个比例上。上述分析看出，职业年金的“单位缴费”对财政的压力非常小。
再来看基本保险改革对财政的压力。公务员和事业单位的改革也是仅从“新人”开始实行“大过渡”，据测算，2049年将首次出现“收益”的“拐点”，改革的效果开始显现，“老人”的数量由此开始逐年减少，到2070年仅为190万人，退休费占GDP比例下降到0.12%。但如果不改革，到2040年离退休费占GDP比例将比2006年高出一倍，到2070年退休人员总数将高达1512万人。从表4的比较中可看出，公务员和事业单位是否参加基本养老保险改革是短期和长期收益的比较和权衡问题，财政是有承受能力的。
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