全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，它应当行使相当大的立法权，它的法定立法权也的确很大，因此现时期它的法定立法权和应然立法权在总体上大体协调。但从实然角度看，近20年来全国人大常委会的实然立法权与法定立法权、应然立法权，仍然不尽协调。一方面是它的某些立法权特别是解释宪法和法律权、立法监督权，在相当大的程度上，未能得以有效行使；另一方面，它往往也有越权立法的现象。这种状况应当予以改变。

    （一）改变部分立法权不能有效行使的状况

    在中国，根据宪法规定，有权解释宪法和法律的机关，有权撤销不适当的行政法规和地方性法规等规范性法文件的机关，是全国人大常委会。但事实上全国人大常委会极少行使这些权力。这样，中国事实上几乎不存在立法机关解释宪法和监督立法的活动。这种状况不是现代法治社会所应有的。分析研究存在这种状况的原因和弊病所在，采取相应对策以改变这种状况，是完善中国立法过程中必须解决的重要课题。

    第一，解释宪法和法律的权力在实践中极少行使，不是因为这种权力没有必要。事实上，在实施宪法和法律过程中所遇到的需要由立法机关加以解释的情况，经常发生。立法机关所以未能经常解释，原因主要在于：其一，法律解释制度尚不健全，宪法或宪法性法律对解释宪法和法律这项重要权力，未作足够具体的、明确的制度性规定，在这种情况下，全国人大常委会或是容易忽视解释宪法和法律，或是难以避免偏离宪法和法律的基本原则和精神解释宪法和法律，发生这种情形也难纠正；其二，大量的法律解释工作由最高司法机关越俎代庖进行了，立法机关的解释权由此受到侵越；其三，认识和重视不够，需要由立法机关解释宪法和法律时，通常并未引起必要的重视而得不到有效解释，立法机关未能形成注意解释自己法律的传统，自己解释不力。

    完善全国人大常委会立法，应当加强立法制度特别是立法解释制度建设。全国人大常委会1981年6月通过的《关于加强法律解释工作的决议》显然需要修改、完善。要明确规定法律解释的权力、条件、程序和效力；要明确规定全国人大常委会应当主动或根据其他有关国家机关的请求适时地解释宪法和法律，对宪法和法律的解释不得与宪法和法律的基本原则和精神相抵触；要以法律的形式正确划清在法律解释领域立法机关与司法机关的权力范围；立法机关也要逐渐形成足以做好法律解释工作的能力和传统。2000年通过和实施的立法法，以专节6条对法律解释作出集中规定，从制度的角度在相当大的程度上解决了这些问题，这是健全中国法律解释制度的一个重要举措。如果立法法确立的法律解释制度，能够进一步完善并在实践中能够得以完好地实现，则中国法律解释便能果真走向现代化。

    第二，全国人大常委会的一系列立法监督权只具形式，对向它提交备案的规范性法律文件通常不能予以有效审查，也未行使过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的撤销权。实际上，不是这种权力的设立本来就无意义。没有监督的国家政权活动，容易成为危险的活动。没有国家立法机关监督的政府立法和地方立动，容易产生种种弊端。中国立法实践中存在的许多问题，往往正是由于立法监督不力所引致。全国人大常委会立法监督权未曾有效行使的原因主要是：其一，立法就是决策，在封建集权专制传统曾经很深厚的国家，决策由别人监督，还不为人们所习惯；其二，人大是“橡皮图章”、不起实质作用的观念仍然起作用，在这种观念影响下，全国人大常委会虽然是最高国家权力机关的常设机关，它撤销中央政府的行政法规、地方国家权力机关的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例，也难以得心应手；其三，执政党与政府和权力机关的关系，中央与地方的关系，如不正确处理，也会使全国人大常委会难以行使立法监督权；其四，制度本身亦不够健全。针对这些原因，改革和完善全国人大常委会立法，应当采取有效对策：深入清除封建传统的影响；积极改善全国人大常委会的形象；正确处理党政法的关系和中央与地方的关系；健全监督立法是否违宪和保障立法法规定的撤销、备案体制得以发挥实际作用的行之有效的制度，并使全国人大常委会的立法监督权自身具有可行性。

    （二）改变超越法定职权立法的状况

    全国人大常委会在立法实践中超越法定职权的现象，也时有出现。这种状况的存在，对立法的健康发展也很有危害。应当采取必要对策以改变这种状况。

    第一，宪法规定全国人大常委会在全国人大闭会期间可以对后者的法律作部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。然而实际上同被修改的法律的基本原则相抵触的情况时有发生。例如，刑法作为专门解决犯罪和刑罚问题的法律，它关于死刑与徒刑的区分，无疑是原则问题。全国人大常委会在自己的修改刑法的决定中，把某些徒刑改为死刑，实际上就超越了宪法所确定的界限。存在这种越权现象的主要原因，是由于全国人大与全国人大常委会在一个主体修改另一个主体的法律这样一个重要的问题上，权力界限没有在法律上区分清楚，何为“原则”立法机关本身并未解释，对相抵触的行为没有积极有效的监督、处理制度。改变这种状况，应当注意划清界限，以法律解释的形式明确“原则”的含义，在立法领域尽快形成依法办事的观念并将其转化到立法行为中去，对“相抵触”的行为要能及时采取有效的纠正措施。

    第二，宪法明确规定全国人大常委会行使制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。但实践中，全国人大常委会有时也将应当由全国人大通过的法律由自己通过。实践中经常出现诸如此类的现象：行政处罚法由全国人大通过，而国家赔偿法却由全国人大常委会通过。造成这种状况的主要原因，一是立法主体的法制观念淡薄，认为只要通过成为法律就达到了立法目的，至于由谁通过则无关紧要。二是立法制度不完善，对应当由全国人大制定的法律以外的其他法律的范围没有确定清楚。立法法尽管出台了，但并没有解决这一问题。改变这种状况，需要增强立法主体特别是立法决策者严格依法立法的意识，需要进一步以法定形式将“其他法律”的范围明确加以规定。