日寇的蚕食政策在表面上不像军事“扫荡”那么猛烈与显著，它以缓慢的、隐蔽的、零星的进攻，使根据地不知不觉地变质。震荡小，容易被忽视。有的地方感到了问题的严重性。也摸不清敌人是怎么搞的，不知道怎么去对付。
在1942年2月反“扫荡”作战中，彭德怀和左权就特别注意考察行军所过辽县、黎城、武安、涉县等县的接敌区的状况。彭德怀感到在模糊不清的状态后面，隐藏着敌人精密策划的一套做法。和对付敌人的“治安强化”运动一样，首先需要弄清敌人进行蚕食的具体策略。
3个月后，敌人的蚕食政策对八路军来说，已不再诡秘莫测。彭德怀和左权以其丰富的经验和锐利的目光，从各地的经验和大量情报中研究分析，得出结果：敌人的蚕食政策在实施上十分灵活，变化多端，但仍有其一般的步骤可循。大体是：
第一阶段：向准备蚕食的地区——根据地边沿进行秘密活动，寻求可以利用的对象，建立特务组织，发展暗“维持”。配合残酷的“扫荡”、镇压，造成人人自危的恐怖状态，做蚕食的准备。
第二步：准备完成后，依托其据点向正面或侧面迂回30到40里建立新据点，将被蚕食地区变成一个个被敌封锁包围的方格，称为格子。一个个格子连接起来，形成格子网。在格子网内公开其秘密组织，捕捉抗日干部。先以很低的条件迫使群众建立公开“维持”，上钩后即行强化，这是根据地变为游击区(即敌所谓“准治安区”)敌我斗争最尖锐最复杂的阶段。
第三步：敌第二步如得手，即深入巩固，使这些地区变为完全的敌占区。抗日组织和民众遭受严重摧残，而敌人又利用这些地方再向根据地内进行新的蚕食。
敌人格子网的外壳，则是敌人继续强化的“囚笼”。1941年到1942年，敌人新筑和修复的铁路有700余公里，公路发展至3700余公里。1942年10月，敌华北方面军参谋长安达十三，曾得意地宣称：“华北碉堡已筑成7700余个，遮断壕也修成11860公里之长，实为起自山海关，经张家口至宁夏的外长城的两倍，地球外围的1／4。”
为了修路、挖沟、筑碉堡、造据点，敌人拆民房、毁民田、抓民众劳工，耗尽民力。
1942年5月4日，由彭德怀授意，左权执笔，起草了北方局和华北军分会共同签署的、发向华北全党全军的《关于反对敌人蚕食政策的指示》。文件指出：“蚕食政策是目前敌人向我华北各抗日根据地进攻的一个主要手段。”“敌人蚕食政策给我们的危害，较之严重的‘扫荡’与清剿，实有过之而无不及。”《指示》在分析揭露了敌人蚕食政策的三个步骤之后指出，敌人的蚕食政策在政治上、军事上有其极严密的配合，但空隙还是很多。《指示》抓住敌人的根本弱点——兵力不足，前进则后方空虚，不能更多地利用伪军伪组织。这可予我更多的机会，以广泛的游击活动和政治进攻使敌人顾此失彼。在敌人急剧蚕食造成根据地干部民众恐慌不安的形势下，《指示》坚定地指出，目前在军事上的敌强我弱仍未改变。但政治上的我优敌劣是确定了的，号召全党全军组织全面的力量，通过艰苦斗争与各方面工作的密切结合，停止敌占区的扩大，粉碎敌人的蚕食阴谋。
指示针对敌人的蚕食步骤，提出了具体的方针办法。在敌人准备蚕食的阶段，发动群众，开展反奸细斗争，杜绝暗“维持”。在敌人蚕食阴谋已实现的第二阶段，以武装斗争为主，乘敌立足未稳给以有效打击，阻挠敌建立据点，肃清敌伪组织，镇压汉奸，发动群众反“维持”。在敌已达到蚕食目的的第三阶段，则转变斗争方式，深入秘密工作，积蓄力量，待机恢复，打击敌之出扰部队和深入根据地的点线，停止敌之继续扩张。
指示》强调，在反蚕食斗争中，要以坚强的武装为核心，坚持武装斗争，坚守阵地。为此，决定各地(特别是平原地区)的正规军，以1／3或1／2的力量，以连营为单位，分散到各县活动，发挥武装工作队在反蚕食斗争中的作用，加强地方武装及民兵游击小组的建设。
在晋西北，一二○师政委关向应仔细研究了这一指示后说：“华北军分会反蚕食斗争的指示，不啻是一剂起死回生的对症药。”
北方局和华北军分会关于反蚕食斗争的指示是敌人蚕食政策的克星，对扭转敌后根据地退缩局面起了重大的指导作用，被习惯地称为“五四指示”。1943年1月，邓小平在太行分局高干会议的报告中，谈到敌后困难时期的斗争时说：“特别是中共北方局野战军政治部提出反蚕食斗争之后，收效很大。所以1942年5月以前，根据地始终是退缩的，5月以后，则完全改观。”
令人痛心千古的是，左权没有能够看到“五四指示”开花结果。同一个5月最后几日的反“扫荡”作战，使“五四指示”成为他为保卫根据地做出的最后一个重大贡献。
1942年，在向敌后的敌后进军、打破敌人蚕食中，武装工作队发挥了巨大的威力。
1941年11月北方局会议上，彭德怀在报告中曾提出八路军和游击队应有计划地到敌占区去组织秘密武装的设想。这一设想在他的心中尚未形成具体的方案。他极力要寻找一种方式来实现这一设想。
