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透视“非正常息访”之乱：人盯人 派公安 搞公关
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时间：2009-06-24
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编者按：
随着改革深入推进、社会加速转型，由企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境污染、涉法涉诉等引发的矛盾冲突呈高发态势，相伴而来的信访问题令基层干部十分头疼。
面对难题，有些地方的信访工作跑偏走样，五花八门的“非正常息访”不断涌现，尤其是“花钱买稳定”成了较为普遍的选择。特别是在敏感时期，人盯人、陪吃喝、塞“红包”、免费旅游……用在上访户身上的手段可谓花样翻新；软的不好使，就来硬的，进行截访，或办“学习班”限制自由，等等。据有关人士透露，现行信访体制下各级政府对信访的人力、财力投入是一个无底洞。然而，令人不愿看到的是，在一些地方，花了钱并没有买来稳定，反而引发了新的或者更为频繁的上访。“非正常息访”症结何在？如何破解？对此，半月谈记者展开了深入调查。
变了味的“息访”
人盯人、陪吃喝、“学习班”
采访中，中部某省一名乡党委书记向记者诉苦，每逢重要会议、重大活动等敏感时期，就是基层干部最劳累、压力最大的时候。按上级要求，每个乡镇都有截访任务，哪个乡镇有老上访户，那里的领导就异常紧张。他们往往安排干部“包干”，采取人盯人战术，几个干部包一个上访户，不让其越级上访。
记者在某县信访局采访，看到一份总结材料上说，保险奥运会前夕，一名老上访户提出要到省城儿子家中静养一段时间。当地镇党委、政府经研究，同意其要求，派出了以镇人武部长为组长的4人监控小组到省城对其实行24小时监控。其间，这名上访户的儿子到省公安厅反映，因其父患有高血压和心脏病，已送至医院进行治疗，强烈要求镇里的监控小组取消监控，同时保证最近不会上访。监控小组核实后，改全面监控为外围监控，但没想到这名上访户还是去了保险。
有的地方事先已预感到“盯人”并不保险，万一让上访户偷偷跑了，麻烦可就大了。一名县信访局局长透露，无奈之下，信访干部干脆请上访户住进宾馆，好吃好喝好招待。
前几年，在河南省平顶山市，一些人员上访要求医治职业病、提高待遇。因缺乏政策依据，当地党委、政府无能为力。每逢信访敏感期，为了维稳，上级就会要求上访人所在的村或工作单位，实行人盯人。不少村干部无奈之下，只好顿顿请那些要到保险或郑州上访的人喝酒，直到喝醉为止。
一名镇党委书记说，几年前，他所在的镇为了解决涉及群众切身利益的热点、难点问题，推出了“群众办事张嘴、干部服务跑腿”的新举措，受到老百姓好评。几年下来，干群关系融洽了，越级上访和非正常上访减少了。但镇党委书记却有了难言之隐。他说，正因为上访少，反而让上级一些领导觉得我们这里好像没干好工作。
另外，敏感时期，有的地方就采取给上访户办“法制培训班”的办法，把他们集中到某一个地点（以宾馆居多），学习有关信访的法律法规。培训班对“学员”（上访户）管吃管住，就是不能随便出去。在此期间，上访户衣食无忧，睡觉、聊天都可以，就是不允许上访。敏感期一过，培训班也就寿终正寝了。
送旅游、派公安、坐飞机
豫北某县一名干部介绍他们减少上访量的办法是，每逢敏感时期，就把那些可能上访的群众集中起来，让相关部门人员带着到外地旅游，从而避免他们往保险和省会城市跑。总之一句话，只要不去上访，干啥都行。
“我们最怕接到上级电话，说辖区内有人越级上访了。”基层一些干部向记者反映，每到这个时候，相关部门得马上派人赶到上访地点。为了尽快把上访者带回来，一些地方和部门可谓“八仙过海，各显神通”。
邹天成（化名）是中部地区某县一名“挂了号”的老上访户，他的经历颇为典型。1998年至2000年，老邹的朋友先后两次向他借款4万元，约定利息按2%计算，后借款人无力偿还，举家藏匿。老邹向县法院起诉。法院判决后因有关部门工作失误、借款人逃跑等原因遭遇执行难，老邹气不过，开始连续上访。
老邹告诉记者：“2003年我开始进京上访。县法院等部门立即派人来接我。为了让我早点回去，县里的人带我去颐和园、天安门等景点玩了一趟。因为我是信佛之人，他们又带我去了趟五台山。当然，这些钱都是他们出的。一趟旅游下来，我也就回去了。”
2004年，老邹又进京上访了。他对记者解释说，截访的人当时承诺解决问题，回来后却不解决，所以我还要上访。这一次，县里对他就没那么客气了。“县里派了警车来北京接我。从北京开车回来，我们在路上住了两个晚上，睡的是旅社的三人间，我在中间，两边是警察，连上厕所都有人跟着”。
2008年10月，老邹带着妻子再次进京上访，反映信访过程中遭遇的不公。结果，“乡里派了6个人、县里派了2个人，还有市里也派了人来北京围追堵截。我们走到哪儿，他们就跟到哪儿。当时我们想去景山公园、北海公园游玩，他们怕夜长梦多，不让我们去，答应让我们坐飞机回家。”
这个县的信访局长说，邹天成是老上访户。县委、县政府高度重视，一名县委副书记包案处理，还专门请他吃饭。去年10月，他和老婆去北京，提出旅游费4000元由我们出，还想坐飞机。我们答应给700元，同意坐飞机，这样他才回来。
“非正常息访”的背后
记者最近在基层调查发现，“非正常息访”怪象所导致的政府投入是一个惊人数字，久而久之，形成了一个固定并以此为生的信访人群体。权威人士指出，花钱不可能真正换来稳定，这种行为使信访人的合理诉求被压制或忽略，对相关责任人的惩处机制因此丧失，政府的公信力也会下降，信访形势将很难好转。
“花钱买稳定”是一种短期行为
“花钱买稳定”这种“非正常息访”的做法忽视了信访工作的复杂性，将化解矛盾、解决问题简单等同于“人民的问题靠人民币解决”，是一种典型的短期行为，其危害不容忽视：
一是“截访”成本高，有的甚至成了“无底洞”。近年来，基层一些地方用于“截访”的成本不菲：实施“盯人”战术要花钱，给上访户开宾馆包吃住要花钱，请上访户旅游要花钱，派干部到北京等地去接人要花钱，坐飞机回来要花钱……基层一名干部透露，当地为了“稳控”一名老上访户，每年单花在他一人身上的费用就达数万元。
记者接触过一名老上访户，他开始只想为自己1万多元的损失寻求救济，后来当地县政府提出用5万元让其自愿息访。而他就像发现了政府的“软肋”，开口要20万元。
基层一名信访局长反映，最怕的是碰到这种“无底洞”式的上访户。“有的上访户提出把农村户口转为城市户口，我们答应了；他家明明住着楼房，却提出要吃低保，我们也想办法落实了。这些问题其实与他上访的内容无关，我们为了息访，只能一再妥协。没想到他不满足，还是不断上访，我们都快崩溃了”。
二是老问题没解决，新矛盾又产生。一些地方把上访者送进“学习班”甚至精神病院，图的是一时的稳定，保的是自身的官帽。这种限制他人人身自由、剥夺其合法权益的做法，不仅无助于解决问题，反而激化了信访者与当地党委、政府的矛盾，势必引发新的或者更多的上访行为。
三是淡化了宗旨意识，影响了干部作风。既然可以“花钱买稳定”，基层一些干部认为，信访工作中的“疑难杂症”没必要认真解决。解决这类带有长期性的复杂问题，好比碰到了慢性病，不时花钱买点消炎药止痛一下即可，如果要从根本上解决问题，恐怕要动大手术，但那样得不偿失。还有的领导干部透露，一些矛盾是上任留下来的，到了自己这一任也不想去碰它，顶多花点钱先稳住再说，反正自己是有任期的，拖过几年自己就走了，“烫手的山芋”谁也不想接。
警惕无奈选择中滋生的“信访油子”
长期关注研究社会矛盾和腐败问题的辽宁省社会科学院研究员侯小丰认为，“花钱买稳定”这一现象，首先直接表现出两个方面的问题，一个是在特殊时期或某一时间段，出于“上级要求”或“某种需要”而出钱、出物暂时平息上访的办法；另一方面，由于不是从根本上解决信访问题，一些上访人利用干部这种心理而求得“利益回报”，久而久之，形成了“信访油子”群体。
靠什么换来稳定
中国社科院农村所社会问题研究中心主任、教授 于建嵘
中国的信访活动面临着许多困境。比如，因信访部门权限和掌握的资源有限，提供权利救济的能力十分低下；“分级负责”与禁止“越级上访”的规定，挡不住信访民众涌向上级政府的事实；极低的信访成功率却不妨碍信访洪流日渐壮大等等。对此，目前的解决之道是，通过建立对地方的种种信访责任追究制，力求将“引发信访的问题”化解在源头，使信访问题在基层得到解决。
这是一种压力型的解决机制。但我认为，它没有正视地方党政的能力，没有正视相当多“引发信访的问题”产生于利益分配制度的结构性失衡，一味强调责任追究，必然造成地方上为了自身的政治利益，采取各种手段来消解来自上级的压力。这将会带来新的问题。
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