以主体功能区建设推进战略、体制机制创新

——兼论西部大开发战略的下一步

    编者按 2010年1月将迎来西部大开发十周年。近十年来，西部大开发取得了巨大成效，西部地区经济加快发展，基础设施明显增强，生态环境得到了更有力保护，老百姓也得到了更多实惠。为了迎接西部大开发下一个十年新的更大发展，我们特开设“西部大开发十年”专栏，请有关各方专家、学者、官员进行持续深入探讨、出谋划策。

    最近到青海考察，地方发展改革委的同志提出一个问题：国家为了保护三江源流域和青海湖流域等生态资源，限制地方开发，青海的发展出路在哪里？首先，我们从这个问题可以看到中央提出的建设主体功能区战略设想正在贯彻实施，值得欣慰。其次，我们需要进一步研究：实施主体功能区战略后有关地区如何发展经济？中央政府需要采取哪些配套政策？地方政府在探索新的发展方式方面需要做哪些工作？

    在国家发展战略调整后，这些问题进一步引伸出了中央和地方关系如何进一步理顺？地方如何实施新的发展战略？等等。

    主体功能区建设正承载越来越丰富的内涵

    第一，当地居民生活要随着国家经济社会发展不断改善。青海省发展改革委副主任沈传立说，青海省事实上已经开始落实主体功能区战略，把三江源领域治理纳入全省发展战略和发展规划，禁止在规定区域内发展有污染企业，这对保护青海生态环境将发挥重要作用。在去西宁机场的路上，我们看到路边的山上长出了厚厚的绿草，青海省发展改革委同志解释说，这是最近几年出现的新气象。几年前这些山丘全是荒山，如今气候变了，西宁经常下雨，生态也改善了。西部大开发政策已经初见成效。地方在这方面是积极配合的。问题是，地方财政收入和居民收入如何提高？青海省本级财政收入70亿元，中央转移支付70亿元。全省每年财政支出400亿元，缺口如何弥补？

    第二，生态环境还需要得到进一步保护。10年前西部大开发战略伊始，很多人提供了美国西部开发时的一些经验来启迪我们。当年美国西部开发的基础是：美国西部自然资源丰富、生态环境好、人口稀少。中国西部则不同，中国西部在农耕时期承载了农业文明，但也过度开发。现在我们在西部看到的是，大量荒漠化土地不仅没有收敛的迹象，还在一些地区不断延伸，令人忧心忡忡。当年开启西部大开发，人们对西部的认识局限于西部人口稀少、地缘广阔、资源丰富，现在看来，这是观念还需要调整。西部确实是人口稀少、地区广阔，但是环境生态脆弱、而且破坏严重、一些地区不适合人类活动。这几年我考察了青海、宁夏、四川、云南等地方，总体感觉生态环境极其脆弱，不适合大规模开发和建设，也不适合人口的大规模聚集。在相当长一个时期内西部的主要任务是休养生息，保护生态环境，这是当代人必须给未来人类的一个交待。

    第三，以民族团结和融合促进中华民族多元一体格局。西部大开发还涉及少数民族问题。去年国务院通过了关于藏区发展规划，根据这个规划，环境和生态保护也放在重要位置。国务院要求藏区居民收入在2012年达到西部平均水平，到2020年达到全国平均水平。这些年来，国家为了维护西藏社会稳定，加大了对西藏的支持力度，西藏发展较周边藏区快得多。另外，藏区外围地区经济一直发展很快，这样在西藏和内地之间就形成了陷落的藏区，藏区居民收入不高、地方经济落后。改变这种局面，利于社会稳定。青海的藏民，甚至包括一些汉族居民，信奉藏传佛教。新时期新阶段，主体功能区建设还必须考虑中华民族多元一体格局如何完善。

    主体功能区建设需要创新政府间关系

    第一，进一步明晰中央和地方政府的职责。推进主体功能区建设，中央政府的主要责任是制定政策、法规、标准，加强监督，确保中央提出的战略思想能够扎扎实实地得到落实。同时，为了确保中央政府目标的实现，中央财政必须加大对西部的财政转移支付力度，确保地方政府有能力提供公共服务和行使社会管理职能。西藏自治区党委副书记、常务副主席郝鹏认为，西藏作为我国欠发达的边境少数民族地区，面对特殊的自然条件、复杂的民族宗教环境和严峻的反分裂斗争，要按科学发展的要求，推进政府管理创新。西藏现阶段政府管理创新的定位与取向需要关注和考虑一些特殊因素，例如在西藏，维稳工作既是政府管理创新最基本的前提条件，也是政府管理创新的重要内容。这是西藏政府管理创新与内地相比很大的一个特殊性。

    第二，逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。根据规划和标准，国家有关部门应建立和完善转移支付制度。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对西部地区进行转移支付，提高这类地区的财政收入能力。

    第三，积极探索纵向和横向转移支付相结合模式。在纵向转移支付上，应从基层政府是目前我国财力最为困难、提供基本公共服务最为直接的现实出发，提高面向基本公共服务供给终端的县区一级政府的财政能力，进一步缩短转移支付环节，提高转移支付效率。同时，探索横向转移支付作为辅助的转移支付模式。东部经济发达地区对西部开展的对口支援，可以视为横向的转移支付。由于基本公共服务制度中的有些项目（如流浪乞讨救助、劳动力转移）具有一定的省际外溢性，因此，在坚持纵向转移支付为主的同时，应该探索地区之间的横向转移支付作为其辅助模式。

    主体功能区建设需要创新战略体制

    第一，更加发挥地方政府的积极性和创造性。实施主体功能区战略要消除一种错误观念，即西部地区经济必须依赖中央政府的转移支付。实施主体功能区战略，地方经济要积极探索适合地方生态环境的发展方式，改变地方政府单纯等靠要的理念和观念，更加积极发挥地方政府的创造性，因地制宜。试想，青海占全国国土面积的6%，人口只有500万，这样的国土面积难道就不能承载500万人的现代化？西藏更加广袤的国土面积难道就不能承载200万藏族同胞的现代化？关键是发展思路。

    第二，加速政府职能转变。实施主体功能区战略还意味着政府要加速转变职能，把更多的精力转移到制定政策、制定标准、监督执行、公共服务、社会管理上来，把促进经济发展的任务更多交给市场调节。地方政府要加强自身建设，着力提高公共服务供给水平和社会管理能力，确保居民能够享受高质量的基本公共服务，确保西部社会和谐稳定。

    第三，加速完善社会主义市场经济体制。实施主体功能区战略，意味着政府在坚持可持续发展和维护社会公平公正的原则下，把市场运行限定在可持续发展和公平正义的区间内，并在这个区间内，最大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，促进资源、人口、劳动力等在更大范围内流动和合理配置。把市场经济体制在新的历史条件下推到一个新阶段和新水平。当前，我国确实进入了一个完善政府管理和更好发挥市场作用的新阶段。在这样一个阶段，不能弱化和贬低政府与市场的任何一方，而是让它们在各自应当发挥作用的领域更好地发挥作用，从而把我国社会主义现代化事业推向一个新水平。这个新水平就是在科学发展观指导下，在中央政府各项政策约束下，发挥市场的基础性作用，各地从实际出发探索自己发展方式的过程，而不是追求千篇一律的过程，并在全国范围内形成一个优势互补的发展格局，这才是中国现代化的愿景。

    第四，加速大布局、大开发、大融合。未来10年，要进一步实施西部大开发政策，必须遵循主体功能区战略，在一个新层次上进行：由大开发转向大布局、大建设、大融合。一是大布局。要对产业进行总体布局，使产业发展与西部生态环境相适应，确保西部生态环境的休养生息；对人口进行布局，适度集中人口，确保在实现全面建设小康社会目标进程中，让西部各族人民更多地享受改革开放和发展带来的成果，使十分分散的农牧民适度集中，确保他们的子女能够有机会享受基本公共服务。人口适度集中的同时，考虑人口布局中的国防因素，合理布局边境地区人口，确保国家领土完整。对于边境地区居民，中央政府需要加大政策力度，确保当地居民及其子女有机会享受更多的基本公共服务，有机会在现代化进程中不断得到发展。二是大建设。要进一步加大生态建设力度，把生态建设放在各项建设的重中之重，把西部生态环境建设放在整个在国家的可持续发展战略全局中考虑。三是大融合。要实现各民族在现代化建设中的团结和融合，真正实现中华民族多元一体格局，确保边疆地区的长治久安。

    在西部大开发战略提出10年之际，实施主体功能区建设、藏区发展等标志着我国西部大开发进入一个新阶段。在这个新阶段，政府自身改革和建设、社会主义市场经济体制进一步完善、地方政府发展战略转型、公共服务与社会管理有机结合起来，使西部大开发将站在一个新的历史起点上。（丁元竹/国家行政学院决策咨询部）