3.赋予农民长期而有保障的使用权的长期努力。
在1983年确立了家庭承包经营制之后，中国的农村土地制度改革即在所有权和使用权“两权分离“的轨道上，沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向长期努力。
其一，体现为延长土地承包期，稳定土地承包关系。1984年1月，中共中央发布了《关于一九八四年农村工作的通知》，提出延长土地承包期，指出“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年11月，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》，指出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，且规定“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。1997年6月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，强调指出，“开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包”。同时规定，土地承包关系“大稳定、小调整”，且“小调整限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整”，“小调整的方案要经村民大会或村民代表大会2/3以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批”。
其二，体现为土地承包经营权物权化的法制化过程。1986年4月颁布的《中华人民共和国民法通则》从司法角度对土地使用权进行了规范。第八十条规定，“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律由承包合同规定”。1986年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，这是建国以来第一部土地管理法。《土地管理法》以立法形式对土地所有权和承包经营权进行立法保护。第二章第十二条规定，“集体所有的土地，可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。土地的承包经营权受法律保护”。2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步强化了土地承包经营权的长期稳定，可以说开启了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。第二十六条明确规定，“承包期内，发包方不得收回承包地“。第二十七条规定，“承包期内，发包方不得调整承包地“。2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》真正确立了家庭承包经营权的物权化。第三编“用益物权”第十一章专章对土地承包经营权进行了规定，第一百二十五条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。
三、农村土地制度改革的现实困境及前瞻
通过以上回顾60年来中国农村土地产权制度相关政策法规的变迁过程不难看出，农村土地制度历经了一个十分复杂而曲折的演进过程。应当说，时至今日已初步形成了中国特殊的土地制度变迁路径，这不同于经典产权理论所倡导的私有化“理想模式”，也有别于诸如中东欧国家完全私有化的激进式改革方式。中国采取的是一种“迂回”的替代性方式，即采取承包经营权物权化的渐进路径。正是这种创造性的制度变迁催生了中国农村经济社会的急剧变化，也开启了中国改革开放30年的令世人瞩目的历程。
然而，这种渐进式的制度变迁也带来了诸多现实困境。城镇化进程的推进使得城郊土地迅速升值，农业补贴的增加也使得远郊土地大幅升值。土地的增值导致了大量土地纠纷，由此土地产权不明晰的深层次矛盾开始凸显。
其一，农村土地所有权历经从私有化到集体化，从合作化到人民公社化的复杂历史变迁过程。早期的集体所有制以1962年的“农业60条“为主要原则，即“三级所有，队为基础“，且生产队拥有土地所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组（自然村）所取代。但法律规定始终未明确到底哪一级集体是农村土地的主要所有者。2004年最新的《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”，这比“农业60条”中“生产队是集体土地所有者”的规定更为模糊。尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用，但在新时期确权却成为不容回避的难题。
其二，从理论上说，村民小组（自然村）最接近和最能代表农民利益，但却不具备行使土地所有权的行政管理能力。在现实中，由于村民小组功能不断弱化，其所有权容易被上一级集体组织行政村乃至地方政府所盗用或侵蚀，农民的利益难以得到有效保护。从调查来看，10%的土地所有权是乡镇和村一级作为权利主体，90%的土地所有权是村民小组作为权利主体，但村民小组的组织形式最弱，难以维护好自身的权益。
其三，一直以来农村土地都处于“模糊管理”状态，并未建立全国范围的统一地籍册。20世纪50年代土改时期国家向农民颁发了土地证，但这无法得到制度保护。1962年“四固定”将土地等归入生产队，但却一直未对地权进行审查和登记，也就无法获得书面证明。且现实中农村土地的“家底”不清，农村耕地面积统计失真，有计税面积、实测面积等不同数据，这也成为农村土地精确化管理的基础性障碍。
正因如此，新时期农村土地管理的基础性工作是进一步明晰和稳定土地的所有权和承包经营权，加强土地的确权登记颁证。2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次提出现有土地承包关系要保持稳定并“长久不变”，并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。自2007年1月以来，国土资源部启动了大规模的第二次土地调查工作，其中农村土地调查是第二次土地调查的重点，包括农村土地利用现状调查和农村土地权属调查两部分，目标是查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用现状，以及农村集体土地所有权，并充分利用土地调查成果，加快推进土地登记发证，完成农村集体土地所有权登记发证工作，从而进一步明晰和保护集体和农民的财产权利。毫无疑问，新时期土地制度改革的关键在于为农民提供更全面、更完整的土地财产权利，真正实现土地要素的财产化、资产化，并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。
