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我国金融体制改革30年回顾与展望
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| 时间：2009-09-14 |
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[摘要]改革开放30年来，我国金融体制改革取得了巨大成就，但也存在很多问题。针对当前我国金融体制存在的突出问题，我国金融体制改革的趋势和方向是：(1)更新金融监管理念，改进金融监管体制，采取有效措施尽快提高我国金融监管水平；(2)进一步健全农村金融组织体系，增加农村金融服务供给；(3)区分各类金融机构改革重点，有针对性地采取措施，深化、完善金融机构改革；(4)积极推进多层次金融市场体系建设，创建良好市场竞争环境，进一步发展金融市场；(5)完善对外资金融机构的监管、引导，加强金融合作，提高对外开放质量和水平。
改革开放； 金融体制； 成就； 问题； 趋势
金融是现代经济的核心，金融作用的充分发挥是以一定的（金融）体制为基础的。所谓金融体制（financialsystem），就是在一定的货币制度安排下，以货币当局和相关监管部门作为调控、管理和监督中心，多种金融机构分工协作的金融组织体系，以及它们在市场机制的基础上利用信用关系组织调节货币流通和资金运动的形式和管理制度的总称。
改革开放以来，我国金融体制改革经历了以下4个阶段：1993—2001年，金融体制改革走向深化阶段；2002—2006年，五年保护期中的金融体制变革阶段；2007年以来，全面开放背景下的金融体制改革攻坚阶段。本文拟总结我国金融体制改革取得的成就，分析我国金融体制尚存在的突出问题，并提出进一步深化金融体制改革的建议。
一、我国金融体制改革的基本评价
改革开放三十年来，我国金融业在创建独立自主的货币制度、维护金融稳定、支持经济发展和经济结构调整等方面发挥了重要作用，已成为宏观经济管理和调控过程中不可或缺的重要渠道。归纳起来，我国金融改革开放所取得的成就主要体现在如下六个方面。
第一，建立了统一健全的货币制度。货币是金融存在的必然条件，因而也是构成金融体制的最基本要素。在现代货币经济中，商品的交换、生产要素的流动都是通过货币来进行的。因此，货币对内对外币值的稳定与否，直接关系到投资意愿和资源配置效率，进而影响金融体制的安全性和金融功能的发挥。在通过一系列改革建立了比较完善的货币制度之后，人民币成为世界上一种比较稳定的货币。改革开放以后，通过不断推进外汇体制改革，形成了与我国国情基本符合的汇率管理制度，人民币的对内币值与对外比值有了共同的市场基础。在国际经济交往中，人民币汇率的稳定也获得了较好的国际声誉。
第二，形成了功能齐备的金融组织体系。在现代市场经济中，资金融通必须借助专门的金融机构（媒介）来完成。各种金融机构在资金资源配置中发挥着不同的作用，比如商业银行主要是吸收存款和发放贷款；证券公司（或投资银行）主要是提供中介服务将一部分资金直接转化为长期资本；保险公司通过转移和分散风险、降低损失为社会再生产的各个环节提供经济保障。可见，金融要在现代经济中发挥核心作用，其最重要的一个微观基础就是功能齐全、合理分工、公平竞争的金融组织体系。在我国，金融组织体系由单一的国家银行体制发展到今天，已初步建立了由“一行三会”调控和监管，国有控股商业银行为主体、政策性金融与商业性金融相分离，多种金融机构分工协作、多种融资渠道并存、功能互补和协调发展的金融体系，为国民经济持续健康稳定发展构筑了良好的货币和金融环境。
第三，构建了竞争有序的金融市场。金融市场的有序运转是促进资源优化配置和金融体制功能有效发挥的重要条件。金融市场主要包括货币市场和资本市场两个部分，前者主要是调剂资金余缺，而后者则负责提供长期资本和永久性资本。货币市场与资本市场的均衡发展，可以使直接融资和间接融资之间形成合理的比例，有助于改善社会融资结构。我国已经建立了一个较为完备的、包括同业拆借市场、银行间债券市场、大额定期存单市场和商业票据市场等子市场在内的货币市场。货币市场资金流动畅通，加强了银行的贷款能力，提高了货币政策传导的效率和力度；货币市场利率能够较灵敏反映金融机构的头寸变化和中央银行的货币政策，逐步成为中央银行货币政策的重要操作目标和主要的经济指标，为利率市场化奠定了良好的基础。资本市场方面，这些年来债券市场、股票市场、基金市场、期货市场的迅速发展为建立一个多层次资本市场体系，完善资本市场结构和丰富资本市场产品提供了良好的基础。
第四，形成了灵活高效的金融宏观调控体系。一个健全的金融宏观调控体系有助于实现总供给与总需求的基本均衡，促进国民经济健康、协调、可持续发展。一般来说，健全的金融宏观调控体系需要一个较为独立的中央银行，功能齐备的货币政策工具和畅通的货币政策传导渠道，其目的在于维持币值对内对外的稳定，并以此促进经济发展。1979年开始金融改革之后，宏观经济管理由以实物管理为主逐步转向以价值管理为主，指导性计划和市场调节逐步取代指令性计划。银行开始代替财政在社会资金的集中与分配中居于支配地位，银行贷款范围逐步扩大。针对自1992年下半年我国宏观经济中出现的经济过热问题，成功实现了国民经济的“软着陆”。在1997年爆发亚洲金融危机后，货币政策工具的选择、运用、时机和力度以及货币政策的传导机制都发生了显著变化。近年来，通过政策调整和配合实施，金融宏观调控在促进经济发展上产生了良好的效果。
第五，明确规范的金融监管体系。由于金融体系特别是银行系统内在的脆弱性，为了保持金融体系的稳健运行和金融体制功能的充分发挥，必须加强对金融业的监管，促进金融机构强化内部风险控制，充分保护存款人和投资者的利益。而提高金融监管效率的一个必要条件就是建立一个与金融业发展水平相适应的金融监管体制。改革开放以来，我国陆续颁布了一系列金融法律法规，通过进行一系列银行和非银行、证券业、保险业的监管立法，建立和完善了金融监管的法律框架。为适应金融机构多元化、金融业务相互交叉和竞争的格局，建立了分业经营、分业监管的金融体制。通过改革中央银行的监管体制，建立和完善证券业、保险业以及银行业的监管体制，同时通过在改革金融监管方式的过程中逐渐丰富监管手段，使金融监管体制得到了进一步发展和完善，为维护金融秩序、执行国家经济金融政策，促进国民经济发展起到了重要作用。
第六，面向世界的金融开放。在经济全球化和金融全球化的时代，只有不断提高金融业对外开放的水平，才能更好地发挥金融在现代经济中的核心作用。但也必须注意到，金融业在对外开放的同时也面临着较大风险，甚至会影响一国的经济安全。因此，要积极参与国际竞争、主动融入金融全球化进程，并且有效防范金融对外开放可能带来的风险，就必须建立一个稳健的金融开放机制。根据经济体制改革的整体战略需要，我国在金融对外开放过程中采取了循序渐进的策略，确保了金融系统的稳定运行和发展。在引进外资金融机构的同时，通过实施“走出去”战略，中资金融机构开始进入国际金融市场。加入WTO后，中国金融业进一步融入世界经济中，在面临内在改革要求和外部竞争压力的双重形势下不断发展，金融服务水平和行业竞争力有了进一步提升。
二、我国金融体制存在的突出问题
尽管我国金融体制改革取得了非常巨大的成就，但不可否认，当前金融体制建设中仍然存在许多十分复杂的问题。这里仅就金融监管协调和农村金融发展这两个当前最为突出的问题进行分析。
(一)金融监管的协调与配合还不到位。
从全球发展趋势来看，金融监管正在进行着四个方面的深刻转变：从分业监管向混业监管转变，从机构性监管向功能性监管转变，从单向监管向全面监管转变，从封闭性监管向开放性监管转变。近年来，我国在金融监管机构完善和金融监管体制改革方面取得了一些新的进展。表现为出台了一系列法律法规，逐步建立和完善了我国的金融监管法律框架，使我国金融监管逐步走向依法监管的轨道；建立和完善了金融监管的组织体系，确立了金融监管的主体，改进了金融监管方式，针对潜在的和已经暴露的金融风险采取了一些防范和化解措施。但与此同时，也应该注意到，我国的金融监管还存在着明显的缺陷，比如，缺乏整体性的监管政策框架；重市场准入管理、轻持续性监管；重合规性监管、轻风险监管；重外部监管、轻内部控制；重人治、轻法治的现象也还严重存在。这些都成为制约我国金融发展的不可忽视的因素，进一步地，金融监管中存在的问题还可能会危及金融稳定以及国家的经济安全。
当前我国实行的分业监管的模式逐渐难以适应高速发展的金融市场。一方面，美国《金融服务现代化法案》（1999年）的通过意味着混业经营成为新的发展趋势，另一方面，在面临跨部门的金融创新产品时，往往会造成各监管部门的监管冲突，不仅不利于建立统一的金融市场，也不利于经营类似产品的不同机构展开竞争，还可能会引发市场参与机构的道德风险，从而影响金融稳定。从金融创新与金融监管互动的角度来看，在监管权限无交叉领域，金融创新相对滞后，已有创新多是由于外部压力所致，而非出于追求利润的动机；在监管权限交叉领域，由于监管部门包括其下属机构之间存在较为激烈的竞争，反而使得金融创新比较活跃，近年来的大多数金融创新都属于这个领域。为避免这些弊端，在金融分业监管体制下，为提高金融监管水平，有必要建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制。
(二)农村金融服务供给严重缺失。
金融发展具有明显的地理和区域特征(金融系统的一个主要功能是在不同时间、地区和行业之间提供经济资源转移的途径，因此金融系统的地理特征是与生俱在的，这种地理特征或者说是金融资源的跨地区流动，对于经济社会发展具有重要意义)，中国20多年金融改革呈现出“重城市、轻农村”倾向，金融资源大幅度向城市、大中型企业、新兴产业集中，而县及县以下的农业和农村经济承受着极其严重的信贷紧缩，造成目前我国农村资金短缺的矛盾非常突出。由于农村金融组织体系不健全，金融服务供给受到严重约束，农村金融市场不发达、资金价格的非市场化、储蓄投资转化过程不畅使得农村金融运行效率低下，难以满足农村经济发展需要，并在很大程度上抑制了农村经济结构的调整，难以为建设社会主义新农村提供很好的金融支持。
第一，农村金融组织体系不健全，金融服务供给受到严重约束。从金融服务提供主体的角度来看，目前我国的农村金融体系包括正规金融和民间金融两部分，其中农村正规金融体系主要有中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社、农村商业银行、邮政储蓄银行、村镇银行和小额贷款公司；而民间金融则主要包括民间自由借贷以及各种形式的“地下金融”活动。这种金融体系尽管比较庞杂并且看似完备，但在实践中由于正规金融机构自身改造以及商业化改革等原因，我国农村金融机构身上的“农业色彩”越来越淡，现有农村金融体系对农村经济发展的支持极为微弱。
第二，就我国当前农村金融市场而言，一个突出问题是金融服务供给和需求的失衡。一方面，广大农户和农村企业的金融服务需求在日益扩大；另一方面，正规金融机构在农村地区的金融供给却表现出严重的不足。当然，导致这种供需失衡的原因是多样的。在需求方面，从违约率的角度来看，农业的弱质性、农民收入的不稳定性等因素决定了农村金融需求主体确实存在较高的违约可能性。但也必须注意到，不同类型的农户和农村企业在贷款风险方面也表现出较大的差异，对此应该有区别地看待。在供给方面，我国农村金融服务的供给机制也还存在一些缺陷。表现为：农村金融机构的风险评估程序限制了农户接近金融资源；农户即便能够接近金融资源，也还要满足一定的附加条件才能真正获得贷款；正规金融机构市场营销的经营取向把农村地区的金融需求排除在目标市场之外；金融机构对农户的金融需求也具有较强的价格排斥性。因此，无论是在宏观还是在微观层面上，我国的农村金融需求特征与当前农村金融服务的供给方式都很难达成一致。
第三，农村金融结构与经济结构不协调，抑制了农村经济结构的调整。当前农村经济已不是单一的第一产业，第二产业和第三产业均有了较大发展。同时随着乡镇企业改制工作的推进，私营经济和股份经济成分大幅增加，农村经济结构的调整不仅对融资提出了新要求，而且对其他金融业务上也有新的要求。但是农村金融结构的调整步伐却远远落后于经济结构的改变，一方面从贷款投向来看，无论是在产业结构方面，还是在所有制结构方面，贷款期限、利率、方式等均不适应已经优化了的农村经济，另一方面，以农村信用合作社为主体的农村金融机构，也不能提供诸如保险、咨询、代理、结算等多样化的金融产品和金融服务。
三、我国金融体制改革的趋势和方向
针对当前我国金融体制中存在的突出问题，借鉴发达国家金融发展的经验，我国金融体制改革的趋势和方向是：
在金融监管方面，为了更好、更有效地防范和化解金融风险，为我国金融发展创造适宜的条件，必须尽快提高我国金融监管的水平。对此有必要：（1）根据我国金融市场发展状况及时清理和完善现有的法律法规，尤其是加强我国金融业市场准入、业务规范、行业竞争、市场退出和金融网络化、电子化等方面的立法工作。（2）及时更新金融监管理念，明确金融监管的内容，实行金融监管模式、金融监管手段、金融监管内容等方面的创新，以使我国金融监管从传统的合规性监管向经营性风险监管和功能性监管转变，从单纯维护金融安全监管向兼顾金融安全和提高金融业核心竞争力方面转变，从外部监管向内外结合型监管转变。（3）建立和完善金融业信息披露制度，统一量化监管标准，完善金融机构的非现场监管。（4）完善金融监管队伍的建设，提高金融监管人员的素质。
在金融监管协调方面，考虑到我国金融体制机制尚不完善，现代金融企业制度不够健全，企业风险控制意识和能力有待进一步提高等现实原因，银行、证券和保险分业监管体制在未来还将继续实行一段时间，但随着综合经营试点的稳步推进，金融监管体制改进的重点应该转移到逐步推进以资本充足率为核心内容的监管方式，建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的有效协调和沟通机制，强化风险监管，建立市场化的正向激励机制和风险及时校正机制，减少系统性金融风险的积累。此外，出于有效防范风险和维护金融稳定的要求，金融机构市场退出机制还需进一步规范，相应的存款保险、投资者保护和保险保障等制度有必要着手建立。
在增加农村金融服务供给方面，除了前面提到的小额贷款公司和村镇银行的试点工作之外，农村金融作为未来一段时期金融改革的重点所在，应该有一系列新的措施出台。党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的任务，胡锦涛总书记在党的十七大报告中进一步提出要“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。毋庸置疑，建设社会主义新农村政策的推行，将给我国农村金融的改革和发展提供一次难得的历史机遇。建设社会主义新农村是一项长期的历史任务，在未来一段时间，推进这项工作的重点内容包括促进农业稳定生产，推动农民收入持续增长和实现农村经济的快速发展，而这些目标的实现无疑需要大量资金投入和金融支持。在这种背景下，未来我国农村金融市场竞争将更加激烈，现行的农村金融体系安排将面临着重新洗牌的可能。针对建设社会主义新农村对金融的需求，应该采取的措施包括：进一步健全农村金融组织体系，中国农业银行和中国农业发展银行作为农村金融体系的骨干和支柱，其内部规范和业务开展应进一步深化。为农村经济发展提供较为丰富和多样化的金融产品与服务项目，包括小额贷款、联保贷款、信用贷款、农业保险、农产品期货等内容。
在金融机构和金融市场的改革方面，对于已经完成上市改制的工、中、建三家国有商业银行，其改革重点应放在继续完善公司法人治理结构与内控制度，加强贷款风险的监测和管理，建立科学、合理、有效的覆盖全部业务的风险管理机制。对于尚未完成改制的中国农业银行来说，其改革需要按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的原则，稳步有序地推进。在政策性银行改革方面，随着国家开发银行商业化运作的全面推行，国家开发银行应逐步发展成为自主经营、自担风险、自负盈亏的金融企业，并把业务重点集中在中长期业务上。中小金融企业由于在创新时面临着相对较低的风险，因此更容易成为创新的源泉，未来我国多种所有制的中小金融企业将得到快速发展。目前我们需要进一步完善股份制商业银行的运行机制，积极鼓励社会资本和外资参与中小金融机构的重组改造，稳步推进中小金融企业改革。另外，证券公司、基金管理公司的法人治理结构还需要进一步完善，信托投资公司应向着规范发展的方向改进，并进一步深化保险公司的体制改革，从而把这些非银行金融机构建设成规模适当、有经营特色的金融企业。
在金融市场发展方面，下一步的改革重点在于积极推进多层次金融市场体系的建设，通过加强基础性制度建设，健全金融市场的登记、托管、交易、清算系统，建立多层次市场体系和良好的市场竞争环境。随着股权分置改革工作的有效落实，股票市场改革重点应逐步转移到基础设施建设、制度创新、市场创新、上市公司质量、投资者保护等问题上，并借此将改革向纵深推进。债券市场作为我国资本市场的薄弱环节，还需要加快发展速度，特别是企业债券的发行规模需要进一步扩大，债券管理体制、市场化发行机制和发债主体的自我约束机制需要进一步完善，从而建立一个集中监管、互通互联的债券市场。股票和债券市场的改革之外，货币市场、保险市场和期货市场应在发展中不断完善，推出一些新型金融产品，进一步丰富市场交易工具。
还有，在我国金融业全面对外开放之后，未来我国金融开放不应该再仅仅局限于相关承诺的落实上，而是要在确保金融对外开放与总体经济改革相适应，与市场发育程度和监管水平相一致的前提下，把重点放在提高对外开放的质量和水平上。未来一段时期，金融对外开放方面的改革应包括：进一步完善审慎监管，促进中外资金融机构的公平竞争，出台一系列外资金融机构在进入和监管方面的管理规定。在相关政策上鼓励外资金融机构在东北和中西部地区落户，以与整个国家战略相配合。加强区域和国际间的金融合作，让越来越多的国内金融机构走出国门进入世界市场，让中国金融业以更加积极的姿态融入全球金融体系之中。
（本文作者：湖北经济学院、中国社会科学院财贸经济研究所教授）
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