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依法行政：从政府法制到法治政府
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| 时间：2009-09-14 |
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【开篇语】
30年改革，30年探索；30年建设，30年成就。
党的十一届三中全会以来，乘改革之风，踏开放之浪，中国在成功登上经济快车的同时，政府法治建设也实现了历史性的跨越―――告别人治，推进依法行政，迈向法治政府新纪元。
快速纷呈的社会变革，许多变化新旧交织、良莠并存，令人时感扑朔迷离，时而又觉得清晰可触。到底中国政府依法行政进步了多少？尽管现在我们很多人还在为种种不健全弊端生气，抨击各种政府不作为乱作为现象，但回顾30年岁月，很难否认―――
这是一个依法行政观念日益深入人心的时代；
这是一个政府由他律向自律、由被动到主动追求自我约束的时代；
这是一个从重权力轻权利开始走向平衡的时代；
这是一个行政法治进程如大江涌流的时代。
学界一般认为，6部行政法律，具有“里程碑”意义，印证中国努力走上现代法治政府进程。这就是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》和《行政许可法》。
2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布，彰显出中国政府推进依法行政的迫切愿望与胆识魄力。有学者欣喜高度评价：“由政府自觉提出并要求在十年时间内基本实现建设法治政府的目标，这在世界法治发展史上是绝无仅有的。”
今天，人们能够感受到：无论是政府立法还是决策，科学民主氛围越来越浓；行政审批快多了，“公章旅行”消失了；与民争利受制约，执法扰民在减少；政绩不再死盯GDP，行政错位缺位要追究……
还有，“我是法盲”这个过去经常挂在一些领导干部嘴边的话，现在，没人敢再直接了当出口，绝大多数行政首长的“口头禅”换成：“这么办合法不合法？”
今年2月，国务院新闻办发表《中国的法治建设》白皮书称：“目前，中国各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力取得和运行的法律制度基本形成，依法行政取得了重要进展。”
权利与权力趋于良性互动之始，就是中国社会走向和谐之时。
 2004年6月28日，国务院召开全国依法行政工作电视电话会议，部署贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，温家宝总理作重要讲话。 新华社记者李学仁摄
依法行政重在治官束权
中国政法大学终身教授江平感慨：“中国现在的依法行政，与二三十年前比不可同日而语。虽然现在有很多问题，但很多观念都不一样了。现在讲‘有限政府责任政府’，讲‘政府制约’，过去谁讲政府要制约啊。”
观念的变迁，是一个渐进过程。
“为了保障人民民主，必须加强法制……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。邓小平同志这段经典讲话，被公认为是中国法治崛起的奠基。由此也孕育了依法行政的观念。
1984年4月，彭真同志讲，国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。
国务院于1980年5月和1981年7月，先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心。到1986年4月，国务院合并两个机构，重新成立国务院法制局，加强政府法制。地方法制机构也如雨后春笋般建立。
学界抓住机会鼓与呼：开展行政法教学；研究行政法；呼吁加强行政立法、严格行政执法。
初期的政府法制，主要强调立法“治事”，急于改变“文革”洗劫后无法可依的局面，几乎投入全部精力。前10年改革，主攻搞活企业，从1978年至1989年，国务院制定了520多件行政法规，经济法规占了绝大主流，对改革贡献功不可没。
“然而，当时我国经济总体尚属于计划体制，行政领域的人治观念、习惯和做法还十分流行，依法行政的动力主要来自对改革开放前特别是‘文革’历史教训的反思，因此初期依法行政带有过浓的‘法律工具论’色彩。这一点与1980年代末及其以后的依法行政内涵有所不同。”社科院法学所助理研究员冯军说。
简单“治事”观的局限，在当时最为活跃、也是最有成效的经济立法活动中留下痕迹：章节条款之间，行政机关往往权力大责任小，管理相对人则权利少义务多。
当社会流行从跳摇摆舞、带蛤蟆镜、穿喇叭裤变为登厚底鞋、套牛仔裤、唱“卡拉OK”时，时间到了1980年代末1990年代初。这期间，没有人注意到行政法规发布已改用国务院令、弃用“红头”文件形式。但《行政诉讼法》颁布实施带来的冲击，很多人感受到了。
吴隆文说：“从1982年到1988年，全省搞执法大检查。我当时是随从人员，各组组长都是副省级干部，但我从来没听到他们提过一个‘法’字。说是执法大检查，他们下去后，都是只关心自己主管的部门，就工作谈工作，就业务谈业务。但到1990年代初开始不同了。《行政诉讼法》出台，干部怕当被告。”吴隆文1982年进入政府法制机构至今，现在是黑龙江省政府法制办副主任。
“官方文件报告和各地政府，基本上是从1990年代开始提及政府依法行政问题。1993年，党中央、国务院首次在各自报告中明确提出依法行政。此后一直处于连续状态，说明从中央到地方对这个问题没有巨大争议，保持一致。”中国政法大学副教授王敬波说。
王敬波曾选取依法行政、法治政府等7个行政法关键词，分析其在1978年至2008年3月30日官方文件报告、省部级领导个人言论中出现的时间和频率，从微观角度考察政府法治发展轨迹。
“1999年前，国务院工作报告对依法行政的一般用语是：各级政府及其工作人员都要依法行政；2004年以后，在提出依法行政的同时，要求建设法治政府。”
王敬波认为，从一开始宣示性的“依法行政、依法办事”，到要求“各级政府及其工作人员都要依法行政”；从“推进政府工作法制化”再到“建设法治政府”，不同阶段的用语变化，在一定程度反映了政府法治观念的深化。
学界普遍认为，1990年代以后，政府对依法行政本质的把握开始逐步归位，即不仅“治事”，重在“治官”“、治权”，核心是维护和拓展公民权利。
上述6部法律和《纲要》是印证，近年来颁布的《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》《湖南省行政程序规定》、《陕西省依法行政监督办法》等也是印证，还包括国务院数次法规规章大清理，以及2003年孙志刚事件发生后《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的迅速废止。
职权法定、法律保留、法律优先、信赖保护、比例原则、决策权执行权与监督权制约与协调等现代行政法治原则，已融入立法；科学、公正、民主、人本、公开、责任等思想，更是高扬其间。
从“官管民”到“民告官”
1989年颁布、1990年施行的《行政诉讼法》，引入司法对行政权力的监督，开启了“民告官”大门，被公认是我国依法行政进程中的一座里程碑。
此前，尽管已经有130多部法律法规，规定了当事人提起行政诉讼的权利，最高法院和各地行政审判庭都已开始运作，但当时有人还是预测，将迎来行政诉讼风暴，实际却没有。是《行政诉讼法》施行后，行政诉讼案件开始持续大幅增长。
《法治的脚步声》(何海波编著)一书介绍了《行政诉讼法》试拟稿起草的片段：
应松年教授回忆，1987年，行政立法研究组一次开会，江平提出一个对行政法发展影响至远的意见：“从法律发展的经验看，往往先有程序法，后有实体法；我国是先有民诉法，后有民法通则。可以先制定行政程序法，后制定行政法。”这个意见获一致赞成。当时对专门立一部法律还是把它作为民诉法中的一章，还有不同想法，但决定先搞起来。1987年4月，顾昂然把这个任务交给行政立法研究组。
江平教授在《立法“民告官”》中回忆：
1986年，中国还没有明确提“市场经济”。但是，已经开始朝市场经济体制转变。因此，对政府权力作出限制就显得非常重要了。1987年4月，全国人大常委会法工委、最高法院、中宣部、司法部等单位，组织纪念民法通则颁布一周年座谈会。全国人大常委会秘书长、全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌参加，原来民法典起草人陶希晋，以及我们几个担任顾问、参与起草民法通则的教授也参加了。
这次开会的目的显然不仅仅是纪念性的，也含有对未来中国民事立法和相关立法的展望。陶老的发言很引人注目。他说，新中国成立快40年了，我们还没有建立自己的法律体系。……现在，刑法、刑事诉讼法、民法(通则)、民诉法都有了，缺的就是行政法和行政诉讼法。因此，今后要加紧行政方面的立法工作。”
王汉斌在总结发言时表示，由专家学者、法工委和实际部门(最高法院和法制局)参加，由陶老直接领导。我担任组长，当时的副组长是罗豪才和应松年教授，小组成员还有姜明安、朱维究、江必新，法工委的肖峋，还有国务院法制办等部门的同志，共十几人，后来决定将制定行政诉讼法作为第一项工作。
全国人大常委会法工委民法室原副主任肖峋，在日前召开的“改革开放30年与我国公法学的发展研讨会”上，对19年前的一幕记忆犹新―――
起草行政诉讼法时，第十一条受案范围只列举了7项具体权利，而没有第8项“兜底条款”―――公民法人“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可提起行政诉讼。
草案正式上会审议前，全国人大最后一次听取专家学者和有关部门意见。座谈会最后一晚，应松年碰到肖峋聊到：咱们的受案范围太窄。列举式应该改为概括式：只要公众认为自己权益受侵害都可起诉。肖峋让他一定写出来。第二天一大早，应松年就把晚上加班写出的书面意见交肖峋，肖峋即上报。
没过两天，法工委开会研究座谈会提出的意见。王汉斌主任拿出应松年的意见征求大家看法。他表态：这个意见很好，很重要。我看就再加一项吧。大家一致赞同。由此，行诉法受案范围扩大，保护公众权利、制约政府权力的功能加强。
据王敬波考证，依法行政一词，最早见于1991年最高法院报告。“这不是偶然。行诉法颁布在一定程度上敦促官方关注政府依法行政问题。”
《行政诉讼法》实施之际，还有另一扇“民告官”之门开启，这就是《行政复议条例》作为配合制度出台，很多内容与行诉法雷同。直到1999年《行政复议法》颁布，我国解决行政争议两大制度平台才算真正平行运作，行政复议摆脱配套地位，走“个性化”路子。
谈到“民告官”，包郑照，大家应记住这个名字。“中国民告官第一人”。
他是农民。1988年，他和儿子一起到法院起诉县长，因为不服浙江省苍南县政府拆他的房子。
此案原告最终败诉。但它告诉人们，每个人都可以通过法律维护自己的权益。
这种公民权利意识的觉醒，在1992年，被我国著名电影导演张艺谋搬上银幕。《秋菊打官司》上映后，农村妇女秋菊的“讨个说法”，迅速成为社会流行语。
包郑照2002年10月因病去世。临终前，他把众儿孙叫到床前：“我因当年一件小事，而受到世人的关注和厚爱，我无憾今生。今后你们一定要学法、懂法、守法。”
“瘦身”行政审批转身服务民生
大包大揽的习惯，管理复杂事物的强烈爱好……这些政府在计划经济体制下养成的毛病，经过30年改革荡涤，已经大有改观。
有人说，行政许可是政府最大的权力。收放之间，足以管窥政府努力之变―――从全能到有限，从管制到服务。尽管过程艰难。
福建人洪金源1989年到北京打拼：“为开公司，我每天骑自行车跑工商局、公安局，手续很繁琐，要3个多月，经常还要在福建和北京之间来回跑，但还是缺手续。现在不同了，两个星期能全办下来。”
盖200多个公章，跑几十个部门，为管理蒸馒头卖馒头成立馒头办，许可收费高过项目投入，许可“设租”、“寻租”……曾经的种种乱作为致民怨极大。领风气之先的深圳率先改革。
从1998年开始的地方改革到2001年国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，到《行政许可法》出台之前，国务院取消了两批行政许可项目。
2003年颁布、2004年实施的《行政许可法》，旨在强力约束政府许可行为，减少政府对百姓正常生活的干预。
许可法规定，只有法律法规和国务院决定可以设定行政许可，省级政府规章依据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
许可法出台后，国务院专门召开全国贯彻实施行政许可法工作会议，各省省长、各部部长以及分管法制工作的副省长、副部长与会。为实施一部法律，召开这样高规格的会议，至今绝无仅有。
温家宝总理在会上说，在市场经济条件下，政府管理总的方向是减少行政许可，把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织。各级政府必须切实转变管理理念和管理方式，不能一讲管理就是搞审批、就是发许可证。
中国政法大学博士生导师朱维究教授认为：“这是对政府与市场、政府与社会、公权力与私权利关系反思的一个产物。”
“不搞审批，我们干什么去？”这是行政机关人员最初的反应。
茫然没有持续多久，他们逐渐忙得不可开交：保障供应、稳定物价、研究政策、监管市场、服务民生、提供社会保障、应对突发性公共事件等。他们很快知道，政府要干的事情很多，审批不是全部。要把该管的事情管好。
近年来，非典、禽流感、南方雪灾、汶川地震等一系列突发公共事件的发生，政府作为越来越反应快速、积极主动、措施得力。汶川地震，温家宝总理迅速赶赴现场，一声真情问候“乡亲们，你们吃苦了”，感动了多少人啊。老百姓私底下都承认，汶川地震拉近了官民距离。
《行政许可法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》等一系列制度、规范和程序的建设，推动了有限政府、服务政府进程。
截至2007年10月，国务院共分四批取消、调整1992项行政审批，各省级政府共取消、调整22000多项行政审批，均占原有审批项目总数的一半以上。各省级政府和58个国务院部门共清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。目前，全国有2100多个便民行政服务中心在运转，很多地方实现网上审批。
在市场经济中，政府能干什么？不能干什么？答案渐渐清晰：从给企业松绑、放权、让利，到廉洁、高效政府建设，到打造服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，政府职责明确为：宏观调控、市场监督、社会管理、公共服务。
建设法治政府是必然之选
始于四五年前，我国依法行政进程明显加速。不少学界与实务界人士均认为，这在一定程度归功于2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的出台。
改革开放以来，国务院共发布了3个依法行政文件：
1999年7月，国务院在京召开第一次全国依法行政工作会议，这是一年一度全国政府法制工作会议首次改名召开。国务院总理朱镕基到会讲话。同年11月，《国务院关于全面推进依法行政的决定》发布，号召各级政府“依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”。
2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布。这一依法行政的纲领性文件提出：依法行政的目标，10年基本构建法治政府；依法行政的要求，就是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。并提出了依法行政的7项任务。
媒体称：“这是进一步推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件。”
依法行政“从政府法制到法治政府，其中蕴涵着不断发展与丰富的内涵，反映了党中央、国务院执法理念与执政方式的深刻变革。”有官员评价。
如，1997年，党的十五大报告提出：“国家尊重和保障人权”、“依法治国，建设社会主义法治国家”；
2002年，党的十六大报告强调：“加强对执法活动的监督，推进依法行政”并首次同时提及“依法执政”、“依法行政”；
2004年，“国家尊重和保障人权”写入宪法；
2007年，党的十七大报告指出“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政”；并把建设法治政府作为小康社会目标之一。
2008年，《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。”
胡锦涛总书记在非典时期总结强调：越是矛盾突出，越是情况紧急，越要坚持依法办事，这是一条基本经验；去年底，胡锦涛总书记在接见全国政法工作会议代表时指出：党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。
与之相适应，2003年，《国务院工作准则》修改，将依法行政作为基本工作准则之一；2008年，《国务院工作准则》再次修改，明确提出要努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
“2003年，国务院在内蒙古召开全国依法行政理论研讨会。这是决定《纲要》提法的一个理论筹备会，因为法治政府目标是在那次会上酝酿的。”一位不愿透露姓名的官员告诉记者。
据介绍，在当时讨论中，国务院法制办主任曹康泰提出，国家提出建设法治国家，要求社会是法治社会，政府是法治政府，所以政府应当适时提出建设法治政府的目标。法治政府是法治国家最重要最核心的部分，如果政府都不处在法治状态，那不就是空的吗？
“对这种提法大家进行了讨论，基本没有什么大的争议。此前，国务院法制办已分别委托中国法学会行政法学研究会和上海市政府法制办，各自拿出一份依法行政实施方案。后来形成初步决议，就是结合此次理论研讨会的成果，在两个方案的基础上，推动《纲要》脱胎。”这位官员说。
《纲要》发布后，国内外都给予积极评价。全国政协副主席罗豪才说：“这是行政法学界今后研究行政法学的一个总纲。”来自国外的评论认为，中国政府法治建设是现代意义上的法治建设。
《纲要》的实施，建立和推动了行政执法责任制、相对集中行政处罚权制、行政首长问责制、依法行政定期报告制、法规规章草案公开制、重大行政事项集体决策制、立法决策专家咨询论证和听取民意制、行政决策问责制、社会公示听证制、错案责任追究制、规范性文件备案审查制、规范性文件定期清理制、行政裁量基准制、行政首长出庭应诉制、依法行政考核制等一系列制度的运转。这些制度管人、管事、管权，上到行政机关一把手，下到一线行政人员，均要受到制约，防止滥权专断。
很多人都心知肚明，提及依法行政，过去通常是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。但现在确实不一样了，尤其在一些地方列入政绩考核后。
根据王敬波提供的研究，1999年，地方政府工作报告中，依法行政出现频率曾高过市场经济；2007年，国务院和省级政府工作报告全部提到依法行政；在省部级领导言论中，2008年依法行政出现频率首次超过市场经济。
“对比省部级领导言论和各类文件报告，国务院颁布的两个文件起到重要作用，促进了政府和省部级领导观念的转变。”王敬波认为。
2008年6月，国务院第三份依法行政文件―――《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》发布。《决定》现实地表明，要落实依法治国基本方略，基层政府的行为规范至关重要。市县政府是依法行政的难点、重点。
基层政府依法行政的自觉，很大程度上将决定中国政府依法行政进程的快慢时速。
 CFP供图
结束语
一位执法监督人员跟记者谈到他的困惑。
他说：“我们现在真头疼，天天忙，怎么越忙事情越多，感到监督不过来。尤其是县里，执法队伍又多又乱还分散，财政也没保证，乱收费乱罚款还是挺厉害的。对收费行为、强制行为，现在也没有什么法律规定，特别乱。”
这种困惑，呼应了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》出台的必要。
刚退休的全国人大法律委员会原主任委员杨景宇跟记者谈到：“行政程序方面的单行法还应该搞两个，一个是行政强制法，或者叫行政强制措施规范法，另一个就是行政收费法。这两个搞出来，行政程序方面的立法就基本齐备。下一步，可以考虑搞行政程序法典类的东西。”
北京大学朱苏力教授说：“评价法治的标准从来也不是完美的，没有阴影和错误，没有卑下和怯懦，没有权谋和委琐，而是就整体而言，在特定历史时空中，它是否合乎情理地没有更好的替代。”
公认的，要求权力者奉法守法，是一个国家法治建设的重点也是难点，是一个世界性课题。在社会转型的中国，更是凸显了这类问题的尖锐、复杂与迫切。
一位官员对记者说：“有人问我，现在距离《纲要》给出的时间还有五六年，能建成法治政府吗？我说毫无问题。看看近几年发展的明显加速，我毫不怀疑。”
30年回顾，功绩主流；未来展望，不辱使命。
 1986年10月，由专家、学者共同组成的行政立法研究组在北京成立。
 1985年3－7月，中国政法大学开设行政法法师资进修班。该班为当代早期的行政法教学培育了师资骨干，被人誉为行政法的“黄埔一期”。 资料图片
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