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中国利用外资形势特色明显，适度调整外资政策
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| 时间：2009-09-14 |
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改革开放以来，中国利用外资的形式发展呈现出明显的阶段性。第一阶段为1979—1991年，其特点是以利用外债为主，包括外国政府和进出口银行信贷、国际多边经济组织信贷等官方、半官方信贷，也包括商业性贷款和债券融资。在此期间，我国实际利用外资总额796.28亿美元，其中借款为527.43亿美元，占66.2%；外商直接投资为233.48亿美元，占29.3%；外商其它投资为35.37亿美元，占4.4%。这一特点源于历史惯性，也源于管理经验和能力。
债务融资的好处是不必永久让渡收益索取权和日常经营管理的控制权，正因为如此，在微观层次上，企业融资顺序中首先是留存利润等内源融资，其后是债务融资，股权融资被列为成本最高的融资方式；在宏观层次上，一国的外源融资也遵循同样的顺序。然而，由于存在偿债义务，债务融资又对借款人的财务管理能力提出了较高要求；这样，在1982年墨西哥无力偿还外债而引爆全球性债务危机的背景下，中国对引进外商直接投资开始给予更多的关注。目前社会上对外商直接投资多有抨击，但从当时的现实来看，重视外商直接投资自有其合理性。私人资本在全球资本流动中所占比重上升，外商直接投资能够带来债务融资通常所不能带来的生产技术和管理经验，这些因素进一步促进了中国外资政策重心向引进外商直接投资倾斜。
相应地，从1992年至今，外商直接投资成为中国利用外资的主流方式。1992年当年，我国实际利用外商直接投资金额猛增152%，超过对外借款，成为年度利用外资第一大来源。从此，外商直接投资在我国利用外资工作中确立了主导地位，至今没有动摇。
截至2006年，中国大陆累计批准外商投资企业594445家，实际使用外商直接投资已达7039.74亿美元，2007年吸收外商直接投资全口径数据（含银行、证券业）为新设立外商投资企业37888家，实际使用外资金额826.58亿美元，同比增长13.8%，其中非金融领域新设立外商投资企业37871家，实际使用外资金额747.68亿美元，同比增长13.59%。而在《2007年中国国际收支平衡表》上，2007年外国来华直接投资流入高达1496亿美元，增长73%之多。2008年1－5月，全国新批设立外商投资企业11915家，实际使用外资金额427.78亿美元，同比增长54.97%。
伴随着引进外商直接投资数量增长的是外商投资领域的日益广泛，外商投资已经从早期的制造业扩大到了服务业，投资方式也从单一的工商企业绿地投资发展到了并购投资、投资基金。
外资利弊之争与外资政策调整
改革开放以来，我国从一个微不足道的国际投资东道国成长为世界第二大外商直接投资东道国、发展中国家第一大外商直接投资东道国，在就业、投资、产出、税收、国际收支等方面，外资对我国经济的持续、快速增长发挥了重大作用：2006年，在外商投资企业中直接就业人数约2800万人；当年实际使用外资占全社会固定资产投资总额的5.04%；外商投资企业实现工业增加值22502亿元，占全国工业增加值的28.2%；外商投资企业税收（不包括关税和土地税）7976.94亿元，占全国税收总额（37637.04亿元）的21.19%；外商投资企业贸易顺差912.19亿元，占全国贸易顺差总额（1774.66亿美元）的51.40%……所有这些数据，都表明了中国利用外资工作的成就。也正由于中国在利用外资中坚持以实质经济部门直接投资为主，与大量依赖组合投资流入的国家相比，在1990年代以来的历次较大国际货币／金融危机中，中国所受冲击较轻。
然而，中国利用外资的效益又并不能令人十分乐观，外商投资企业产业结构不如人意、增值率低下、环境、劳工权益、避税、假外资等问题令人困扰不已。一些行业外资企业的市场垄断、外资挤压自主创新等问题更威胁着中国经济可持续发展的前景，威胁着中国提升自己在国际经济体系中地位的努力；某些外资企业与腐败之间的暧昧关系，某些外资利益集团对中国政治经济决策的扭曲，更需要人们给予高度警惕。在这种情况下，从2006年开始，素来以“超国民待遇”而闻名的中国外资政策出现了明显的转变：
国家发改委编制下发的《利用外资十一五规划》一方面提出在“十一五”期间将“继续积极有效利用外资”，另一方面强调要加快出台《反垄断法》，进一步细化关系国计民生和国家安全的敏感性行业的政策，完善外资产业准入制度，加强对外资并购涉及国家安全的敏感行业重点企业的审查和监管，确保对关系国家安全和国计民生的战略行业、重点企业的控制力和发展主导权，“积极主动抵御和化解各类风险，切实保障国家安全”；旷日持久的“两税合一”之争尘埃落定，十届全国人大五次会议于2007年3月16日高票通过《企业所得税法》，统一的《企业所得税法》已于2008年1月1日开始实施；两会代表要求制约外资并购，凯雷－徐工并购案掀起轩然大波，商务部等部委联合发布的外资并购新规投入实施；政府发布政策限制外资进入房地产市场……
面对这一切，某些或真或假的“外资企业”开始抱怨中国投资环境恶化。其实，中国调整对外资的超国民待遇具有深刻的经济理性。外资可望从东道国取得的待遇，取决于他们能够给东道国做出的贡献，这种贡献无非是以下几点：吸收海外资金以弥补东道国资本／外汇缺口；引进海外先进技术和管理；取得海外销售渠道。而在这些方面，他们对中国的预期贡献已经或正趋向降低，成本却日益显著。
在宏观层次上，与绝大多数发展中国家不同，资本／外汇缺口在中国已经成为往事，出现了资本和外汇的相对过剩。在这种情况下，我们继续引进外资、扩大贸易顺差，就要承担资产的收益差问题，因为储备资产收益率较低。发展中国家投资资本回报率普遍高于发达国家，1994—2003年间，拉丁美洲、东亚（日本除外）、其他发展中国家投资资本回报率分别为12.9%、14.7%和11.3%，全体发展中国家平均为13.3%，而西方七国集团投资资本回报率平均只有7.8%，最高的美国也不过9.9%。当前中国“经常项目顺差转化为外汇储备资产＋大规模外商直接投资内流”的结果组合本质上不过是中国用海外低收益资产替换了国内高收益资产，中国为此不仅牺牲了国民当前的消费，也牺牲了回报率更高的投资机会，而投资效率不高正是国内外公认的中国投资症结。
在微观层次上，正如上文所述，在企业的融资顺序中，股权融资是成本最高的融资方式，向外资出让股权绝不是获得外国先进技术、管理和市场网络的必要条件，因为现金充溢的技术需求者完全可以用现金购买外国先进技术，无需为此永久出让企业红利分享的权利，更不用说企业的控股权了。买不到的技术一般也不可能通过引进外资得到。
既然很多外资企业将中方提出的技术转让要求当作意图侵犯其知识产权而坚决拒绝，甚至搬动本国政府同中国政府大吵大闹；既然近两年在并购中国企业方面极为活跃的海外财务投资者没有在技术、经营管理、销售市场等方面给实质经济部门企业多少实际的帮助；既然外资企业对中国财政的贡献与他们的规模不成比例……那么，他们没有理由要求中国政府继续维持对他们的超国民待遇。
对我们而言，“逆向歧视”的外资超国民待遇已经不能不扭转了，因为它损害了内资企业的竞争力，这种损害又以妨碍其更新设备、提升产业结构和吸引人才等问题最为严重，因为它扭曲了企业行为，激励内资外流然后以“外资”身份回流，抑制了企业提高效率的内在动力，激励他们不是劳心劳力地开展技术创新和改进生产管理，而是通过转换身份立竿见影地获取各种优惠，甚至对我国国民的民族自信心也形成了潜移默化的损害。相应地，在这样的企业内部，更加吃香的是善于“政府公关”获得财税优惠的人，技术和管理人才则受到冷落，而这种结局显然不符合社会整体利益。即使就外资企业本身而言，尽管我们期望“以市场换技术”，但实践结果显然无法令人乐观。多项研究结果表明，我们期望的外资企业对国内的技术外溢并不明显，外资反而因为挤占了内资企业的市场空间而在一定程度上打击了内资企业的技术创新热情。
对于那些希望在中国奉公守法长期经营的外资企业而言，矫正对外资的超国民待遇也有利于他们在东道国社会长期立足。因为无论在哪一个东道国，外资企业享受的额外优惠必然招致东道国社会的反弹，优惠力度越大，维持时间越长，遭到的反弹也会越强烈。在我们这个全世界唯一具有5000年不间断文明史的国家，祖先积累了丰富的智慧，足以启迪后人。无论是想争取优惠政策的外商，还是继续为外资超国民待遇辩护、甚至为某些外商非分行为“保驾护航”的人，都不妨看一看我的湖北老乡、大明名臣张居正的《请裁抑外戚疏》。当时实际掌握明廷最高决策权的李太后要求户部提高给其父亲、武清伯李伟造坟的经费标准，张居正为此写下了这样的一段话：“……夫孝在无为，而必事之以礼；恩虽无穷，而必裁之以义。贵戚之家，不患不富，患不知节。富而循礼，富乃可久。越分之恩，非所以厚之也；逾涯之请，非所以自保也。”
外资政策调整中的适度问题
中国的方向不是从开放走向封闭，而是提高驾驭开放经济的水平。就总体而言，中国利用外资的深度和广度仍将继续扩大，中国外资政策的调整不是要关闭国门，而是要为内资企业创造平等竞争的环境；不是为了驱逐、限制所有外资，而是要加强筛选，限制住外资中的刁民，为良民创造更好的环境，避免劣币驱逐良币。
而且，经济发展战略的转变需要力求平稳，减少其副作用，正值世界经济动荡之际，中国外资政策更需适度。中国东部沿海地区产业面临升级和重新布局，早在两三年前，中国产业重新布局迹象就已经颇为明显，2007年下半年以来，无论是微观层面还是宏观层面，都表明国内产业重新布局已成洪流，重重压力之下，曾经为“中国制造”在国际市场上打出偌大一片天空的东部沿海制造业正在加速向其它发展中国家和内地转移。尽管对外直接投资的适当发展是必要的，但我们更期望沿海产业向内地转移而不是向其它发展中国家转移。我们的内资企业对外直接投资虽然减少了我国国内生产总值（GDP），却能够增加我国国民生产总值（GNP），但外资企业一旦转入其它国家，对我们就没有什么直接利益了。不幸的是，中国对外贸易的特征之一恰恰是外资企业占据半壁江山。在中长期内，我们需要改造这一特征；但在短期内，我们需要的是引导符合产业政策和劳工、环境标准的沿海外资企业更多地向内地转移。对于面向出口市场的企业而言，越南、印度、菲律宾沿海毕竟比距离海岸线千里之遥的中国内地更有区位优势，在这场争夺投资的竞争中，要吸引沿海产业向中国内地转移，我们不能陷入竞相给予更优惠政策的流血竞争，而是需要让投资者充分认识到中国其它不可替代的优势，从这个意义上讲，当前的越南危机能够让投资者意识到中国在宏观经济稳定性方面的优势。
与此同时，一个经济大国的影响力绝不仅仅表现在生产、收入等硬指标，更表现在能够为国际经济提出、实施具有内在一致性的、可行的规则。中国对外直接投资正在迅速增长，我们的投资者在海外固然受到了不少欢迎，但受到的掣肘也并不少见，我们要为本国投资者向海外东道国争取合理的权益和待遇，同样就不能对我们国内的外资实施非常歧视性的政策，否则我们的国际投资政策主张就是自相矛盾的，对我们的软实力是一种损伤。
（作者系商务部研究院研究员）
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