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社会主义市场经济体制的第一个总体设计
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| 时间：2009-09-14 |
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党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，是我国社会主义市场经济体制的第一个总体设计，也是经济体制改革进程中一座重要的里程碑。参加《决定》起草工作的经历，给我留下难忘的记忆。
当时经济改革已经进行了15年。虽然改革在实质上一开始就是朝着逐步扩大市场机制作用的方向走的，但此前并没有明确市场经济体制的目标。1992年10月十四大提出建立社会主义市场经济体制，是经济改革进入新阶段的标志。在十四大以后，为了推进改革，各方面都希望能够再进一步，抓紧制定总体规划，对于社会主义市场经济体制有一个更为具体和完整的说法。这确实是必要的。当时的情况是：一方面，经过十多年的改革，以公有制为主体、多种经济成份共同发展的格局初步形成，市场在资源配置中的作用迅速扩大，全方位对外开放的格局逐步展开，已经具备了实现改革的全局性整体推进的条件；另一方面，由于经济体制改革是渐进的，往往是从局部试点逐步推开，虽然在许多方面都有明显进展，但一些重要领域的改革滞后，成为经济体制链条上突出的薄弱环节，影响着改革的深化和经济的健康发展，迫切要求改革的综合协调和全局性整体推进。这就需要按照社会主义市场经济体制的要求进行总体设计，需要强调体制和政策的规范化。改革实践经验的积累，加之理论上的探索和对国外情况的广泛了解，也使我们能够根据中国国情并且借鉴国外的经验，进行这样的总体设计。
根据十四大精神，中央政治局1993年5月决定，下半年召开十四届三中全会，讨论建立社会主义市场经济体制问题，并做出相应决定。经中央政治局常委会批准，5月底组成25人的文件起草组，在中央政治局常委会领导下进行工作。起草组组长是温家宝同志（中央政治局候补委员、中央书记处书记、中央财经领导小组秘书长），副组长是曾培炎同志（中央财经领导小组副秘书长兼办公室主任）和王维澄同志（中央政策研究室主任）。起草组成员有：何椿霖（国务院副秘书长）、郑必坚（中宣部副部长）、项怀诚（财政部副部长）、王仕元（国家体改委副主任）、张彦宁（全国人大财经委委员）、高尚全（全国政协经济委员会委员）、孙琬钟（全国人大法工委委员）、徐匡迪（上海市副市长）、桂世镛（国家计委副主任）、刘国光（中国社会科学院副院长）、王梦奎（国务院研究室副主任）、陆百甫（国务院发展研究中心宏观经济研究部部长）、傅芝邨（财政部部长助理）、罗元明（国有资产管理局副局长）、傅丰祥（证监会副主席）、李剑阁（国家经贸委政策法规司副司长）、周小川（中国银行副行长）、曾国祥（国家体改委综合规划司副司长）、赵海宽（人民银行金融研究所名誉所长）、段应碧（农业部农研中心主任）、张卓元（中国社会科学院财贸所所长）、郑新立（国家计委研究室副主任）。没有列入这个名单而参加起草工作的，还有外贸部的年轻人张松涛，是李岚清同志推荐的。据我所知，地方领导同志参加中央全会重要决定的起草，这是第一次。此后，党的全国代表大会的报告和许多次中央全会决定的起草，都有地方领导同志参加，徐匡迪同志任上海市市长期间还参加过十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》的起草工作。二
起草组集中在北京西郊玉泉山工作。
5月31日，起草组开第一次全体会议。江泽民同志在会上讲话，就文件起草的意义、指导思想、主要内容和需要着重回答的问题，提出许多原则性的意见。构成后来中央《决定》的几个大部分，基本上都讲到了。温家宝同志对起草工作提出要求，强调《决定》在如何建立社会主义市场经济体制上，要比十四大前进一步，在推进改革的政策措施上要有突破，长远目标要明确，起步要扎实。
起草小组于5月31日下午、6月1日和6月2日全天，结合经济改革和发展实际，就文件内容和框架进行了两天半时间的认真学习和讨论。大家一致拥护中央的决定，都感到责任重大，也知道难度不小。要把十四大确定的改革目标具体化，勾画出社会主义市场经济体制的基本框架，绝不是轻而易举的事。为了准确把握现阶段中国经济改革的目标和进程，起草组明确提出，起草工作要力求做到：既要大胆解放思想，又要坚持实事求是，从我国国情出发；既要有一个比较完整的总体设想，又要紧紧抓住当前改革和发展中的突出矛盾和问题重点突破；既要体现市场经济的一般规律，吸收和借鉴国外成功经验，又要体现社会主义制度的本质特征，总结我们自己的实践经验；既要反映抓住时机、加快建立新体制的紧迫性，又要考虑到建立和完善新体制需要一个发展过程，注意到它的渐进性；既要有一定的思想高度，又要能指导实际工作，便于操作。应该说，这是很高的要求。后来五个多月的起草工作，大家都是努力按这样的要求做的。
通过两天半时间的讨论，初步确定了文件的框架。共分十个大的部分，每个部分写若干条。这个大的框架，后来一直没有改变过。至于每个部分写多少条，以及每一条的具体内容，是在起草过程中逐步形成的，初期的讨论稿曾经是53条，后来归纳合并为50条。采取这样的构架，是考虑到，社会主义市场经济体制是个复杂的系统，文件涉及面很广，头绪纷繁，这样做便于剪除枝蔓，勾画出一个比较清晰的轮廓，也有利于避免起承转合所难以避免的虚话，突出每一条的“干货”。此前和此后的一些中央全会决议，都采用过这种表达形式。这当然不是说，不可以采取其他表达方式。
起草工作的程序，是按照大的框架设计，分成若干小组，分工负责；每个部分写哪几条，以及每一条的具体内容，先由各小组根据全体会议讨论的精神研究提出。我和陆百甫、李剑阁同志负责第一部分和最后一部分。各小组写出初稿后，由王维澄同志主持，进行初步综合并统稿，然后提交起草组全体会议讨论修改。参加综合和统稿的是我和桂世镛、刘国光、王仕元、陆百甫、李剑阁。全体会议的讨论修改，都是温家宝同志主持的。
起草工作的进度要求，是按照全会召开的时间倒推确定的：6月10日以前分组写出详细提纲，11～12日对提纲进行综合，14～15日讨论提纲。一直到下发征求意见，每一步都有明确的时间要求，都是很紧迫的。
经过半个多月紧张的工作，起草组于6月22日拟定了《决定》的提纲，报请中央财经领导小组审议。中央财经领导小组6月26日讨论并原则同意这个提纲。从6月下旬开始，起草组用两个月时间，先后完成了第一稿至第三稿，于9月9日将第三稿提交中央政治局常委会审议。根据中央政治局常委会讨论的意见，修改后形成第四稿，于9月20日提交中央政治局审议。根据中央政治局讨论意见又作了修改，形成征求意见稿，于9月底下发全国各省、自治区、直辖市以及中央和国务院各部门、军队各大单位征求意见。十四届中央委员和候补委员，中央党、政、军各部门负责同志，各省、自治区、直辖市和各大军区的党委负责同志，都参加了对《决定》征求意见稿的讨论，并向中央写出报告。总共收到138份报告和修改意见，包括30个省（自治区、直辖市）、92个部门和16位老同志的。这些报告和修改意见，都转到文件起草组认真阅读和研究。各方面对《决定》征求意见稿给予充分肯定，也以极其认真负责的精神，对稿子大到框架结构、内容表述，小到遣词造句和标点符号，总共提出1050多条修改意见。与此同时，10月中旬中央政治局常委会先后召开党内老同志、各民主党派和工商联负责人以及无党派知名人士、经济理论界专家学者共三个座谈会，通报情况并征求对《决定》稿的意见。之后起草组集中6天时间，认真研究各方面提出的意见，对征求意见稿作了270多处修改。在此期间，我根据王维澄同志的安排，起草了江泽民同志在十四届三中全会上的讲话稿。
下发的《决定》征求意见稿，除开头和结束语各一段简短的文字外，分十个部分，共50条。第一部分是总论，讲我国经济体制改革面临的新形势和新任务，对社会主义市场经济体制勾画了一个基本框架，指出推进改革需要注意把握的主要之点，这些主要之点实际上也是对以往改革经验的总结。从第二部分到第五部分，可以说是分论，分别讲建立现代企业制度、培育和发展市场体系、建立健全宏观经济调控体系、建立合理的个人收入分配和社会保障制度，阐述社会主义市场经济体制基本框架的几个主要方面。第六到第九部分，是四个专题，分别讲农村经济体制改革、对外经济体制改革、科技体制和教育体制改革，以及加强法律制度建设，这么四个专门问题。最后一部分，讲加强和改善党的领导的问题，这是建立社会主义市场经济体制的政治保证。这样十个部分，构成建立社会主义市场经济体制的总体蓝图。
从全国范围征求意见的情况来看，各方面都认为这个稿子在理论和政策上有突破，思想性和指导性都比较强。综合各方面的积极评价，主要是这么四点：一是把党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制目标的具体化，是继续深化改革的纲领性文件；二是总结了我国改革开放的基本经验并借鉴市场经济发达国家的有益经验，回答了改革实践中提出的许多重大问题；三是完整阐述了社会主义市场经济体制的主要内容，指明了企业改革的方向，对转变政府职能和建立宏观调控体系作出了明确部署，特别是明确了财政体制和金融体制改革的方向；四是强调了建立社会主义市场经济体制要解决许多极其复杂的问题，提出积极而又稳妥地全面推进改革的方针。这些认识，今天都已经成为常识，但在当时是来之不易的。回想在1992年邓小平南方谈话和党的十四大以前，人们对市场经济还知之甚少，要不要搞市场经济还有争论，过了一年时间，对建立社会主义市场经济体制就有这么广泛的共识，这是多么大的变化啊！
在征求意见过程中，也有一些同志反映，稿子在有些方面理论高度不够，有的部分内容不够充实，有的规定可操作性不够强。这些意见在修改中都认真考虑了。也有人认为，后五个部分突破不多，建议把第六到第九部分合并成一个部分。这个意见未被采纳，因为，虽然这几个领域一些带共性的问题在前五个部分已经讲了，但还有不少特殊性问题是前五个部分无法概括的，有必要单列出来。而且，讲建立社会主义市场经济体制，没有这几个部分是不完整的。何况，这几个部分也有不少新意。
11月3日，中央政治局常委会听取起草组关于各方面对《决定》征求意见稿的意见和修改情况的汇报，并进行讨论。这次会议还讨论通过江泽民同志在十四届三中全会上的讲话稿。起草组根据中央常委会讨论的意见对《决定》稿作了修改。11月6日，中央政治局会议对这一修改稿进行讨论，原则同意并决定修改后提交十四届三中全会讨论。总算起来，提交全会讨论的《决定》草案，是第八稿。当时起草组有同志开玩笑说，七搞（稿）八搞（稿），总算搞出来了。至于起草组工作过程中，反复研究讨论、字斟句酌，究竟有多少稿，那就无法统计了。
十四届三中全会是11月11～14日举行的。我作为中央候补委员出席了这次全会。在全会上，起草组根据分组讨论的意见又对《决定》草案作了近百处修改。如果考虑到，在征求意见的过程中，中央委员和候补委员已经在自己所在的地区或部门发表过意见，许多意见已经被提交全会的《决定》稿所吸收，近百处修改还是不算少的。经这样的修改后，又将改样返还各组讨论，根据讨论意见又作了少量修改，经中央政治局决定，提交全会表决。结果是全票通过，全场响起热烈掌声。
通过《决定》的十四届三中全会全体会议是在人民大会堂举行的，全会闭幕后中央政治局常委全体同志和起草组同志合影留念，并对大家的工作表示肯定和感谢。起草组同志也合影留念。我保存着这两张照片。文章开头所开列的起草组人员名单，是我按照中央政治局常委和起草组合影每个人的位置排列的，似乎并不完全符合现在通行的排序方法；当时起草组似乎并没有严格的排序，我手头有一份偶然保存下来的名单，不分职位高低，也不按机构顺序，看来反倒觉得更为亲切。
全会闭幕后，全国掀起学习和贯彻《决定》精神的热潮。根据中宣部的安排，1993年12月25日，我在由中宣部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、解放军总政治部和中共北京市委联合举办的报告会上做报告，讲《决定》的起草经过和重要贡献。新华社当天发了消息，次日各大报都做了报道。《人民日报》的标题是：《王梦奎在中宣部等举办的报告会谈学习〈决定〉体会――实现现代化有赖于两个根本性转变》，这是指我在报告里强调的经济体制和经济增长方式这两个根本性转变。《光明日报》的标题是：《王梦奎谈〈决定〉理论上的重大发展》。我还应邀为全国政协在京委员讲过，在其他许多场合也讲过。幸亏有这些报告，使我比较多地记下了当年《决定》起草的情况，否则许多事情今天很可能遗忘了。三
十四届三中全会的《决定》，是对社会主义市场经济理论和实践的重大贡献，从而也就丰富了中国特色社会主义理论。经济界和理论界对此有许多研究和评述，我也写过几篇文章。在我参加《决定》起草工作过程中，印象最深刻、至今还能清楚记忆的，是以下几点。
一是关于社会主义市场经济体制的基本框架。十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，并且强调两点：一是，“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的”；一是，“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。《决定》的起草，一开始就是以这两个基本论断为指导来设计各个方面的改革方向和措施的。9月9日，中央政治局常委讨论《决定》送审稿时，提出需要提纲挈领，勾画出社会主义市场经济体制的基本框架，使人能够一目了然。起草组负责综合的几个同志经过攻关，反复推敲琢磨，提供了一个初稿。在提交9月20日中央政治局会议讨论并原则通过的稿子中，提出了具有高度概括性的社会主义市场经济体制的基本框架，这就是《决定》第（2）条所规定的，在坚持以公有制为主体、多种经济成份共同发展的方针下，由现代企业制度、全国统一开放的市场体系、完善的宏观调控体系、合理的收入分配制度、多层次的社会保障制度，这么几个相互联系和相互制约的主要环节构成的有机整体。江泽民同志在十四届三中全会的讲话中说：“这次全会决定所勾画的社会主义市场经济体制基本框架，虽然还需要在实践中接受检验和继续完善，但有了这个基本框架，可以增强我们对改革工作指导的预见性，使改革更加富有成效。”在三中全会召开之前，香港有的报刊曾经揣测，说全会将“不再提以公有制为主体”，后来看到《决定》不仅明确“以公有制为主体”，而且强调“必须坚持”，于是有的报刊就以《中共仍不愿放弃公有制》为题发表文章，胡说在三中全会上“改革派未获全胜”。其实，在《决定》起草和征求意见过程中，据我所知，并没有人提出要放弃以公有制为主体。恰恰相反，大家对于如何搞好国有大中型企业的问题给予很大关注。
二是关于现代企业制度。这个问题，《决定》开始起草时就提出来了，但直到提交全会之前还在讨论和修改，全会上也进行了热烈的讨论。可以说，这是《决定》起草和征求意见过程中，各方面讨论最多，起草组费功夫最大的问题。这也说明国有企业改革是经济体制改革的难点所在，但经过反复讨论还是取得了共识。《决定》第（4）条开宗明义地规定，“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”，并且界定了现代企业制度的基本特征，明确指出进一步改革的要求。要点是明确产权关系，即企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。原先考虑，企业对国有资产是占有和使用，和归属意义上的所有权不同，所以一直到下发征求意见稿，用的都是“企业法人财产支配权”的提法。在讨论和征求意见过程中，国家体改委等单位认为这个概念表述不清，而“法人财产权”有比较科学的界定，与国家所有权有严格区别；采用“法人财产权”的概念，既与现行的《企业法》和《国有企业转换经营机制条例》所规定的企业经营权相衔接，又可以充实企业经营权的内容，有利于企业成为自主经营、自负盈亏的法人，符合建立现代企业制度的要求。这些意见受到江泽民同志和其他中央领导同志的重视，江泽民同志在国家体改委洪虎同志关于这个问题的意见上批示：“言之有理有据”，“值得我们再研究一下”。起草组经过认真讨论，并向11月3日中央政治局常委会请示，中央政治局常委会经讨论采纳了“企业法人财产权”的提法。
三是关于市场体系建设。《决定》第三部分讲市场体系建设，根据当时经济体制中存在的突出矛盾和问题，强调“当前要着重发展生产要素市场”，“尽快取消生产资料价格双轨制”。关于生产要素市场，《决定》强调：“当前培育市场体系的着重点是，发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等。”这里，经过很多讨论才确定下来的，是关于劳动力市场的提法。从十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》、党的十三大直到十四大，正式文件使用的都是“劳务市场”的概念。从理论上说，这个问题应该是很清楚的，劳动者出卖的只能是劳动力而不是“劳动”或者“劳务”，因为“劳动”或者“劳务”是在劳动者和雇主交易行为发生后才进行的，这一点马克思在《资本论》中有精辟的分析。单纯公有制和计划经济条件下自不必说，经济改革和发展市场经济以后之所以回避“劳动力市场”的提法，顾忌的是，说劳动力是商品，和工人阶级的主人翁地位相矛盾，担心引起政治上的不良影响。在讨论和征求意见过程中，国家计委、国家体改委和劳动部等部门和其他一些同志建议，把“劳动就业市场”改为“劳动力市场”，认为这是生产要素市场不可缺少的组成部分。根据起草组分工，高尚全、张卓元、郑新立同志负责起草“培育和发展市场体系”这一部分，高尚全就这个问题给江泽民同志写了一个报告，江泽民同志把这个报告批印给中央政治局常委各同志。在11月3日中央政治局常委会讨论时，起草组也请示了“劳动力市场”的提法。经过中央政治局常委会讨论，决定采纳这个提法。
四是关于宏观调控。《决定》明确规定要建立健全宏观调控体系，加强对经济运行的综合协调。中央领导同志在讨论《决定》稿时多次强调加强和改善宏观调控的重要性，说没有制动器的汽车是不能开的。《决定》的一个突出贡献，是关于财税体制和金融体制改革的规定。财税体制，主要是从财政包干制改为中央和地方分税制。金融体制，主要是加强中央银行的职能，实行政策性银行和商业性银行分开，以及汇率并轨。我国政府肩负着重大的经济和社会责任，而当时由于多年实行权力下放和财政包干制度，财政收入占国内生产总值的比重降到20%以下，中央财政占国家全部财政收入的比重降到40%以下，在世界上都是比较低的，已经影响到政府宏观调控职责的履行。金融秩序的混乱助长了通货膨胀，已经危及经济的健康发展。实行分税制和金融体制改革，都涉及中央和地方的关系。在《决定》征求意见过程中，有十几个省、自治区、直辖市提出，要给省一级宏观调控权。这个意见没有被采纳，因为宏观调控有特定的含义，是指通过调控达到经济总量的平衡，宏观调控权，包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等，必须集中在中央，不能实行两级调控。当然，我们国家大，人口多，地区发展不平衡，中央和地方的关系从来是国家经济和政治发展中的重要问题，在社会主义市场经济体制下更需要合理划分中央和地方权限，赋予省、自治区和直辖市政府必要的经济管理权力。《决定》在关于建立健全宏观调控体系部分，有一条是专讲发挥中央和地方两个积极性的。当时实行分税制，中央财政收入比重分几年逐步提高到57%左右，是国务院同各省、自治区、直辖市反复磋商才确定下来的。这样大的利益关系调整，中央和地方对于改革方案能够达成共识，说明地方是顾全大局的，也说明中央领导是强有力的。四
《决定》的起草工作，是和广泛而深入的调查研究结合进行的。在成立起草组的同时，中央财经领导小组办公室就改革中的重大问题，组织有中央和国务院有关部委同志参加的16个专题调研组，分别就关于建立社会主义市场经济体制的指导思想和目标、现代企业制度、中央和地方的关系、所有制和国有资产管理、市场体系和运行机制、投资体制、财税体制、金融体制、价格改革、社会分配制度、社会保障体系、农村改革、科技和教育改革、对外经济体制，以及法制建设等重大问题，进行调研。调研组由有关部委牵头，各组都由一名副部长亲自抓，总共有300多人参加。在6月2日起草组全体会议上，曾培炎同志就专题调研的组织和工作进度作了部署。从6月22日到8月10日，由温家宝同志或者曾培炎同志主持，调研组分别向起草组介绍情况，交换意见和讨论。这些会我全部参加了，总的印象是：综合部门，像财政和金融，讲得深些；专业部门往往反映本部门要求，但也提供不少鲜活具体的情况和分析，对起草工作很有好处。这些专题调研为起草组提供了丰富的背景材料。专题调研中许多好的意见被《决定》稿吸收了。此后多次中央重要文件，包括党的全国代表大会报告和中央全会的重要决定，都组织有专题调研，形成一个好的传统，对文件起草和科学决策有很大帮助。
《决定》的起草工作，是和党中央、国务院推进改革的重大决策同步进行的。党中央、国务院根据十四大精神，针对当时存在的货币投放过多和金融秩序混乱、投资需求和消费需求膨胀、财政困难加剧、经济发展“瓶颈”制约强化，以及通货膨胀加速等亟需解决的问题，于1993年6月24日颁布《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，采取16条重大措施。中央在采取这些措施的时候，强调要着眼于加快改革步伐，从加快新旧体制转换中找出路，把改进和加强宏观调控、解决经济中的突出问题，变成加快改革、建立社会主义市场经济体制的动力。中央的果断决策对于改革和发展起了重要作用。全会闭幕之后，国务院迅即召开全体会议，贯彻落实《决定》精神，李鹏同志于12月1日在全国经济工作会议上讲1994年的投资体制改革、财税体制改革、银行体制改革和汇率并轨。国务院在很短的时间内，于1993年12月15日、12月25日和1994年1月11日，分别作出《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《关于金融体制改革的决定》和《关于进一步深化对外贸易体制改革的决定》。这些重要的改革方案，是十四大以来一年多实际工作的成果。改革方案的研究，许多是朱镕基同志亲自主持的。《决定》所说的改革措施，有不少实际上是对酝酿已经比较成熟的方案的确认。我当时参加了党中央和国务院许多这方面的会议，知道改革的紧迫和工作的艰巨，也看到党中央和国务院推进改革的决心和魄力之大。像财税体制和金融体制改革这样大的利益关系调整，绝不是几个起草文件的人能够做到的；即使设计了方案，如果没有党中央和国务院的有力领导，改革也是难以推行的。
在文件起草过程中，我列席了中央财经领导小组、中央政治局常委会和中央政治局讨论《决定》提纲和《决定》稿的多次会议，深感中央不仅高度重视，而且对实际情况和改革所面临的困难有清楚的了解。讨论都是很务实的。来自各方面的不同意见能够得到反映，一时难以决定的问题容待继续研究后再作讨论，文件起草过程也是不断集中正确意见的过程。中央领导同志对于文件起草的难处有深切理解，所以多有体谅而并不苛责。起草组同志都有高度责任感，工作是严肃认真的，内部讨论是各抒己见和畅所欲言的。这些都提供了很好的工作氛围，使每个人在起草工作中都能得到锻炼和提高。
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