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中国的区域政策和区域发展：回顾与前瞻
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| 时间：2009-09-14 |
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[摘要] 回顾了改革开放30年来中国区域政策和区域发展情况。分析了区域政策存在的主要问题。提出应从大力推进公共服务均等化和重点针对“功能区”和“问题区”两方面对区域政策进行完善和加强。
区域政策； 协调发展； 区域差距； 完善
经过近30年的改革开放，中国从总体上取得了巨大的发展成就，综合国力和人民生活都显著提高。存在的突出问题之一，就是发展的不平衡，特别是区域之间发展和福利水平的不平衡。这不仅影响了发展质量，也影响了社会和谐。那么应当如何认识和评价改革以来中国的区域政策及其效果呢？区域政策存在的主要问题和今后完善的方向又是什么呢？这是在改革开放30周年之际需要我们认真思考的问题。
区域政策、区域发展及相互关系
区域政策是一个被广泛使用而理论上又没有严格界定的概念。从各种文献来看，至少存在以下三种不同的认识：一种是，凡是政府采取的对不同地区的发展具有不同影响、因而对区域发展格局的形成发挥重大作用的政策，都可归属为区域政策。这是最广义的认识，按照这种认识，不仅具有明确区域空间限定的政策属于区域政策，而且一些全国普适性政策，比如农业税、资源税等税收政策等，由于对不同区域的发展具有十分不同的影响，因而也可能会被包含进来。另一种是，凡是政府针对全国部分地区实施的政策，都属于区域政策。相比第一种，这个界定的范围有所缩小，基本剔出了那些属于全国普适性但对不同区域有不同影响的政策，更多关注政策对象的空间范围，而不是政策实施的背景、目的或效果。第三种是特指政府针对一些特殊区域的问题、矛盾或困难所采取的政策。相比而言，这个定义范围更窄，它把那些具有明确区域范围限定但又不是为解决区域特殊问题所施行的政策排除出去，比如改革开放过程中实行的各类特区、开发区政策等等。从中国的实际情况出发，我们采用第二种界定来概括、总结中国区域政策的内容、效果和前景。
按照这种认识，我们可以把中国改革开放以来的区域政策分为三类：一类是作为国家总体发展战略重要组成部分的区域政策，比如东部率先发展、西部大开发、东北振兴及中部崛起等。另一类是作为改革开放先行区和试验田的区域政策，比如改革开放初期对广东、福建两省实行的“特殊政策，灵活措施”，以及经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区等各类开发区政策等。再就是针对各类问题区域、特殊功能区域实行的政策，比如针对自然保护区、水源保护地、资源枯竭型地区、贫困区域的政策等。
分析区域发展主要有两个角度：一是区域之间的关系，二是特定区域的发展状况。区域之间的关系包括区域之间发展差距的情况、区域产业分工合作的情况、国家区域发展重心、格局等。对特定区域发展情况的分析也可以从不同的角度、根据不同的目的进行分类考察，比如重点区域发展状况、特殊功能区发展状况等。
考察区域发展状况，核心问题是分析区域发展的协调状况，即区域协调发展问题。那么什么样的发展格局才算得上协调发展呢？可能不同的学者会给出不同的答案。在中国现阶段及今后一段时期，初步考虑，区域发展格局可能需要同时满足以下三点要求，才称得上协调发展。一是提高效率的要求。即区域发展格局有利于优化资源的空间配置，提高资源配置效率，有利于发挥各地区的资源优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是平衡发展要求。即区域发展格局有利于促进欠发达地区的发展，有利于逐步缩小地区发展差距和福利差距。三是环境友好要求。即区域发展格局有利于实现对资源、环境和生态的保护，实现人与自然的和谐，促进可持续发展。
这三个要求或目标之间并非总是相互一致的，反而是常常相互矛盾的，因此需要政策进行权衡取舍。比如，促进重点区域加快发展的政策，有利于促进效率的提高和全国整体实力的提升，但却往往会导致区域差距的扩大，不利于平衡发展目标的实现。再比如，同样数量的资金，投入到落后地区、贫困地区，有利于促进落后地区发展,缩小区域差距，而投入发达地区，则往往可以获得较大的经济效益。不论针对哪类地区的发展,都需要在促进发展的同时,注意资源的节约、环境的保护和可持续发展。因此，究竟什么样的区域政策是符合区域协调发展的政策，并不能一概而论，而要视国情特点、经济发展的阶段以及经济社会发展面临的主要矛盾和主要任务而定。了解这一点，对我们客观分析和评价改革开放30年来中国区域政策的成败得失十分重要。
另外，分析区域政策不能仅从区域发展格局的结果来考虑，因为并非所有的区域差距都是区域政策实施的结果。比如，可以设想，即使改革开放初期不采取有利于东部沿海地区加快发展的改革和开放政策，沿海地区的发展也会快于西部地区，这是由于区位特点、自然条件、历史社会因素等所决定的。倾斜式区域政策的实施，无疑加强了这种发展条件上的差距。再比如，由于发展基础、发展条件等的不同，即使是完全普适性的宏观调控政策，往往也会对不同区域的发展产生十分不同的影响。
鼓励东部沿海地区率先发展
改革开放以后，在邓小平提出的“允许和支持一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来，鼓励先富起来的帮助未富起来的”的思想指导下，中国实行了鼓励沿海地区率先发展的政策。这一政策就其本质而言，是一种不平衡发展政策。其主要政策内容包括：一是设立一系列特殊区域，1980年设立深圳、珠海、汕头和厦门经济特区，1985年开放14个沿海城市，1985年确定珠江三角洲、长江三角洲和闽南三角洲为经济开放区，1988年设立海南经济特区，1992年设立浦东新区；二是给沿海地区一系列优惠政策，如：减免企业所得税、下放投资立项权、提高当地外汇留成比例、开放金融服务（允许境外金融机构在沿海地区设立总部或分支机构）、培育和发展资本市场（在深圳和上海建立证券交易所）；三是鼓励沿海地区进行体制创新，默许沿海地区突破中央的有关政策的限制。
这个时期之所以采取这样的区域政策，主要是基于以下两点考虑：一是尽快发展和壮大国家整体经济的需要。一方面，国家经济基础十分薄弱，亟需发展；另一方面，国家财力有限，如果采取撒胡椒面式的办法，势必事倍功半。而沿海地区相对而言发展条件好，再辅之以国家政策的倾斜和必要的物质投入，比较容易快见成效。二是推进改革开放政策的需要。改革初期，无论是改革政策还是开放政策，都缺乏经验，只能摸着石头过河，在一些地区先行试验。而沿海地区过去属于战备前沿，国有经济基础相对较为薄弱，而群众商品经济意识则相对较浓，因而比较适合于作为改革开放政策的试验地。
总体上说，鼓励东部沿海地区率先发展的政策取得了很大的成功。东部沿海地区经济的快速增长,不仅显著增强了东部沿海地区的经济实力，也明显提升了东部沿海地区的辐射带动能力，加快了内陆地区的经济增长（高于改革开放前的速度），从而有力地促进了国家综合实力和国际竞争力的增强。
区域差距的持续扩大
随着鼓励沿海地区率先发展战略的成功实施和东部地区经济的迅猛增长，经济发展在空间上不平衡的问题越来越突出。比如，1978—2000年，东部生产总值占全国的份额由44.1%上升到52.8%，上升8.7个百分点；中部的份额由21.8%下降到20.2%，下降1.6个百分点；西部的份额由20.1%下降到17.1%，下降3.0个百分点；东北的份额由13.9%下降到10.0%，下降3.9个百分点。同期，东部人均GDP与中部人均GDP的比值由1.69扩大到2.02，与西部的比值由1.85扩大到2.42；与东北的比值由0.84扩大到1.39。
实际上，不同区域之间发展的不平衡在很大程度上反映了中国城乡发展的不平衡及各地区之间在城市化水平方面的差异。比如，2005年中国城市居民人均可支配收入是10493元，农村居民人均纯收入是3255元，前者是后者的3.22倍,如果再加上城市居民所享受的各种福利待遇，这种差距甚至高达5—6倍。再比如，2005年东部地区城市化率为52.8％，西部地区只有34.6％。由于城乡发展水平和收入水平存在巨大差距，各地城市化水平又存在较大差异，必然导致区域间发展水平和收入水平的较大差异。
从经济发展的规律来看，平衡是相对的，而不平衡是绝对的。不论是地区之间还是城乡之间，由于在发展的基础、条件、机遇、生产力水平等方面都有很大的不同，因此，发展存在一定的差距是正常的，也是难以避免的。但中国地区之间、城乡之间的不平衡状况显然已经超出了一般市场经济国家在同等发展阶段上的正常状况。严重的发展不平衡状况不仅不符合中国全面建设小康社会的要求，不利于经济的持续稳定增长，也会带来诸多社会问题，不利于和谐社会的构建。
另外，与其他市场经济国家区域、城乡差距形成的背景不同，中国经济发展的不平衡，除受客观因素的影响之外，还与改革以来所实行的鼓励沿海地区率先发展战略密切相关。尽管这种战略在改革开放初期是十分必要和正确的，而且历史的看也是相当成功的，但经过前二十年的快速发展，中国的综合国力已经大大增强，中国的发展阶段和发展目标也发生了很大变化，发展不平衡的矛盾逐渐突出出来。在这种情况下，客观上要求在发展战略上实现由不平衡战略到协调发展战略的转变。
促进区域协调发展
在这种情况下，根据邓小平同志关于“两个大局”的构想，在制定《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》时，中央明确提出了区域经济协调发展的思路，并先后于1999年、2003年和2005年提出了“西部大开发”、“振兴东北地区等老工业基地”、“促进中部地区崛起”等战略。
经过“十五”时期的不懈努力，这一战略已经取得了一些初步的成效。根据国务院发展研究中心发展部的研究，近年来中国区域发展的格局出现了一些积极的变化，突出表现在以下五个方面：（1）虽然东部仍然是中国经济增长最快的地区，但是，东部与中部、西部和东北在增长速度上的差异呈现了缩小之势。（2）北部沿海地区和中西部一些省区的经济增长明显加快。（3）2003年以来中国经济几何重心呈现强劲的北移趋向。（4）省际之间按人均地区生产总值基尼系数衡量的发展差距有所减小。（5）区域产业分工与经济合作新格局正在孕育，并形成了一批具有紧密联系的经济圈（区），如珠江三角洲经济区、长江三角洲经济区、京津冀都市圈、辽中南城市群、成渝经济带、武汉城市群、中原城市群等。尽管如此，由于历史条件、自然条件及政策条件等方面的原因，东部沿海地区在相当长的时间内仍会保持领先的优势地位，发展的差距在短期内不仅难以缩小，甚至还有可能会继续拉大。
提出促进形成主体功能区是这个时期在区域协调发展政策上的一个创新。这个新提法被正式写入中央文件是在2005年的“十一五”规划建议中。党的十七大报告进一步提出要加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局，还将“主体功能区布局基本形成”列入了2020年奋斗目标。
为什么在先后实施了鼓励沿海地区发展战略和促进区域平衡发展战略之后，又提出推进形成主体功能区的政策思路呢？这主要是由于长期以来区域经济发展中存在着一些突出的问题。比如，一些地区为追求GDP和税收收入增长，盲目发展一些与当地资源环境承载力不相适应的产业，导致了严重的环境和生态问题。再如，虽然区域差距持续扩大的势头在一定程度上得到控制，但总体来看区域间人均收入和消费水平差距过大的问题并没有得到根本缓解，而通过各地自身发展来缩小差距的努力，又受到当地客观条件的限制。
按照“十一五”规划，逐步形成主体功能区，就是要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。并且，按照主体功能定位来调整完善区域政策和绩效评价，以规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。根据上述要求，国家发改委从2007年上半年开始组织开展主体功能区规划的研究和编制工作。按照规划编制的初步设想和安排，主体功能区划分将以县为单位；区划工作分为国家和省两个层次进行；国家区划负责提出全国性主体功能区，覆盖部分国土；对于国家规划没有划定的区域，由省级规划完成，最后达到国土全部覆盖。
从主体功能区提出直到目前为止，围绕其划分的可行性、科学性和实现途径等问题，争论一直很大。比如，一个地区的资源环境承载力，并不是固定不变的，而会随着技术水平和经济结构的变化而变化，因此，究竟怎样才能对一个地区的资源环境承载力做出客观和准确判断？再比如，理论和实践都说明，一个地区从长期来看究竟具有怎样的发展潜力，并不完全、甚至并不主要取决于其自身所具有的资源环境承载力，而主要取决于其在更大范围内动员和利用社会资源的能力。那么，根据一个地区当前的资源环境承载力，如何对其今后的发展前景做出判断？这些疑虑和争论，说明主体功能区作为一种新的区域战略和思路，不仅有许多重大理论问题，还有许多现实政策问题需要进一步研究。
区域政策的现状和改进方向
根据全面落实科学发展观的要求，“十一五”规划将中国现行区域协调发展政策概括为三个层面：第一个层面是实施区域发展总体战略。即坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，支持革命老区、民族地区和边疆地区发展等已经形成的区域战略和政策，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局。第二个层面就是推进形成主体功能区。第三个层面是促进城市化健康发展，即坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。
根据中国现实的发展状况和趋势，对照科学发展观对区域协调发展的要求，应当说，现行政策在促进各地发挥自身优势、加快区域经济发展方面是相当有效的。鉴于中国的发展水平和面临的发展任务，这是极为宝贵的，应当倍加珍惜和保护。存在的问题主要有二：一是与构建和谐社会的要求相比，现行政策对于控制和缩小区域发展差距和居民福利差距还缺乏切实有效的措施，需要进一步完善和加强。二是与促进科学发展、可持续发展的要求相比，现行政策在促进各地节约资源、保护环境方面也显得不够有力，需要进一步强化和完善。
有鉴于此，区域政策应当在坚持和完善区域发展总体战略的基础上，着重从两个方面进行完善和加强。
第一，大力推进公共服务的均等化。中国是一个地域广阔、人口众多的多民族的社会主义国家，保障各地居民享有大体相同的公共服务、实现各地区生活条件的基本一致不仅应当是中国区域政策的主要目标，也应当成为中国立国的基本原则。
推进公共服务均等化的关键保障,是推进各地人均财力的基本平衡。然而从现实情况来看，我们在这方面做得还远远不够，尽管财政转移支付制度对于平衡各地财力，特别是保障落后地区政府的正常运作起到了一定的积极作用，但目前中国各地财力差距依然十分巨大。据测算，2006年，从已经经过转移支付平衡的各地财政支出情况来看，财力最强的省市人均财政支出高达全国平均水平的427.3%，最弱的省市人均地方财政支出只相当于全国平均水平的62.3%，前者是后者的6.8倍。如果再考虑到各种预算外收入方面的差距，可以认为，中国不同省区政府之间人均财力的差距将会更大。因此，今后需要将“人均财力”的均等化作为改进财政转移支付制度的主要目标，为实现基本公共服务均等化创造基本条件。
第二，重点针对“功能区”和“问题区”采取对策。在功能区方面，应当重点抓好两类：一类是重点发展区域，包括重点综合发展区域和重点功能发展区域。近30年的发展经验证明，这个做法对于集中政策资源和物质资源，尽快形成经济增长极，促进区域经济发展，是行之有效的。中国虽然取得了巨大的发展成就，但总体而言发展水平还很低，面临的发展任务还很大，因此这个做法应当继续坚持。为平衡区域发展，今后在重点区域的设置上应当考虑更多地放在中西部地区。另一类是自然保护区等禁止发展的区域，这类区域是发展过程中在自然空间上不能逾越的“红线”，不仅要明确划定范围，而且要对其从物力、人力等方面给予足够的支持。问题区域是任何国家区域政策都应重点关注的领域，它既包括已经形成和实施的对“老少边穷”区域的支持政策，也包括对资源枯竭型地区、生态退化地区、行蓄洪区等特殊问题区域的支持政策。对于“功能区”和“问题区”以外的广泛地区，应当是在通过统一市场建设、统一环境政策的基础上，促进各地发挥各自优势，提高资源优化配置效率，加快经济社会发展步伐。
(本文作者：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长)
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