最近，我们对河南省新乡市原阳县韩董庄引黄灌区续建配套与节水改造项目实施情况进行了调研，实地查看了灌区渠首、输水干渠、末级渠系改造等工程建设情况，走访了农民用水户协会和群众，同市、县政府及其有关部门、灌区管理和工程规划设计单位等进行了座谈，并查看了近年来工程实施的相关批复、招投标文件及验收资料。

　　一、韩董庄灌区续建配套与节水改造项目总体实施情况

　　（一）概况。

　　韩董庄引黄灌区位于原阳县中西部，设计灌溉面积58.16万亩，涉及原阳县的14个乡镇、258个行政村，28.53万人。灌区始建于1967年，由于建设时资金不足、设计不完善、建设标准低、配套不全，加之部分工程已达规定使用年限、长期管理维护不力等原因，多年来，灌区在发挥灌溉供水、沉沙改土、排涝、补源等效益的同时，工程设施老化破损、效益衰减等问题也十分突出。

　　1999－2005年，韩董庄灌区连续实施了7个年度的续建配套节水改造项目建设，工程总投资6100万元，其中中央投资3050万元；已累计完成干渠衬砌54.71公里（约占干渠总长的80%），配套建设各类建筑物278座，实际完成投资5689万元。2004年，我委商水利部在灌区内实施了末级渠系改造试点，工程总投资300万元，其中中央投资100万元，改造受益农田8760亩。通过改造工程建设，灌区内干渠和末级渠系改造试点区内的田间工程状况有了明显改观，输水和用水效率大幅提高，在年节水量9113万立方米的情况下，新增、恢复和改善灌溉面积27.83万亩，年增产粮食10057万公斤，促进了粮食增产、农民增收和农村生产生活条件改善。

　　（二）项目管理执行情况和效果。

　　大型灌区续建配套节水改造项目属地方基建项目，按照我委与水利部联合印发的《大型灌区续建配套和节水改造项目建设管理办法》进行管理。基本流程为：按照经批准的总体规划和项目管理要求，编制分期或年度可行性研究报告，经省级水利部门提出审查意见后由省级发展改革部门审批；根据已批复的可行性研究报告和中央下达的项目年度投资计划，区分轻重缓急编制项目年度实施方案，报省级水利和发展改革部门审批后组织实施，其中单项工程设计要达到施工图的深度。项目建设实行项目法人责任制、建设监理制、招标投标制、合同管理制和竣工验收制。河南省属中部地区，中央补助项目建设总投资的一半，另一半由地方各级政府和灌区多渠道筹集。

　　韩董庄灌区在改造工程建设中较好地执行了上述制度，保障了工程建设和资金管理较为规范，实现了节水增效的预期目标；灌区推行了灌区管理局＋渠系用水协会＋村用水户协会的管理模式，分级落实管理责任，公开水费计收标准，提高了农民参与管理的积极性和水费收取率，促进了良性运行。1999－2002年度工程已通过省水利厅、发展改革委组织的竣工验收，其中1999－2000年度工程被评为优良工程。我们看到，已实施改造的干渠渠道衬砌“三面光”，配套建筑物外观良好，运用正常。根据我们与用水户的座谈及问卷调查结果，群众对目前的灌区用水管理普遍表示满意。

　　二、存在的主要问题

　　韩董庄灌区续建配套与节水改造项目在取得明显成效的同时，也还存在一些问题。

　　（一）现有投资力度与改造需求尚有较大差距。

　　根据水利部批复的《韩董庄灌区续建配套与节水改造规划》，计划到2015年基本完成改造任务，估算工程总投资2.4亿元，其中骨干工程投资1.8亿元。截至目前，仅实际完成投资5689万元，占灌区总体规划投资的23.7%。按现在的投入力度，灌区骨干渠道全部改造完至少还需要20年时间，按照灌区骨干工程的使用寿命，到那时，一些已改造完的工程可能又需改造了。

　　（二）地方建设资金难以落实。

　　原阳县为省级贫困县，财力紧张，2002年农村税费改革、“两工”取消前，项目实施所需的地方建设资金，主要依靠当地政府组织受益区的群众投劳折资落实。“两工”取消后，群众不再投工投劳，以前由政府组织实施的土方工程施工任务大部分只能依靠灌区完成，由于灌区自身无力承担和地方建设资金难以足额到位，致使2003－2005年度工程剩余少量尾工难以完成，工程也因此无法进行竣工验收。

　　（三）支渠及以下渠系基本没有改造。

　　目前，韩董庄灌区仅实施了干渠改造任务，并尚未全部完成，支渠及以下渠系工程尚未开始实施，我们看到那些断面并不小的支渠均为土质渠道，岸坡不规则，淤积严重，一些地段几近坍塌，斗渠除了已开展的末级渠系试点的那一小块地方，也基本如此，形成了“上通下阻”的局面，严重影响了工程整体效益的发挥。

　　三、思考和建议

　　（一）应当进一步加大投资力度，加快改造步伐。

　　据水利部调查，大型灌区以占全国1/9的耕地面积，生产了1/4的粮食，贡献了1/3的农业生产总值，提供了1/7的城镇和工业供水，直接受益农民和城镇居民4亿多人。虽然近10年来中央增加了对全国大型灌区续建配套节水改造工程建设的投入，但目前的投入水平与实际需求相比，仍存在较大缺口，全国434处大型灌区中仅有1/4左右基本解决病险和“卡脖子”问题，有10个左右的灌区基本完成续建配套与节水改造任务。按近几年的投入水平，即使地方建设资金完全落实，这项任务也还需30－40年才能完成。这样长的建设时间，不待工程全部改造完成，先期完成的部分又可能出现损坏导致效益衰减。

　　对此，需要各方进一步统一认识，继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资的重点，通过加快建立中央和地方各级政府投资的稳定增长机制、加快灌区建设管理体制和运营机制改革等措施，多方加大投入力度，促进项目建设和工程的良性运行。除常规的投资渠道外，灌区节水改造的部分投资，还可鼓励和引导建立粮食生产协作机制以及用水权有偿转让等方式进行筹集。

　　（二）统筹骨干和田间工程建设，充分发挥工程效益。

　　按现行规定，大型灌区改造的建设内容只包括骨干工程，斗渠及其以下的末级渠系建设由地方和受益农民自筹解决。由于大部分县财力不足，通过“一事一议”筹资筹劳又存在很大难度，末级渠系改造资金难以落实，建设步伐严重滞后，使得骨干工程建成后，田间仍然用水不畅，成为影响灌区农业发展和用水管理改革的重要制约因素。

　　韩董庄灌区农业供水末级渠系改造试点取得了良好效果，试点区的农民用水户协会陆续成立，基本建立了适应当前农村经济社会特点的田间工程管理体制和运行机制。我们看到，项目区斗渠改造、衬砌后，输水速度和效率大幅提高，据介绍，斗渠水利用系数由以前的0.72提高到0.89，新增引黄灌溉面积2470亩，改善4447亩，新增粮食生产能力141.3万公斤（亩均178公斤），节水97万立方米（亩均122立方米），农民实际负担水费支出降低15%。在葛庄村用水户协会，会长娄清波告诉我们，经过灌区改造和用水改制，全村灌溉面积由原来的1700亩增加到2200亩，2007年，协会共引水136万立方米，每次放水时间为8天，比2003年用水量188万立方米节水52万立方米，缩短灌水时间5天，增产粮食22万公斤。

　　由此，我们感觉，下一步在搞好统筹规划的基础上，应结合骨干工程建设，加强斗渠及其以下的田间灌溉设施的改造配套。据我们调查了解到的情况，目前亩均300多元的末级渠系改造投入，斗渠与斗以下渠系大致各占一半，因斗渠的公共品特征较强，其改造投入需要政府支持，附属于承包地块的农、毛渠配套完全可以由农民用水户自行实施，这样，末级渠系改造的投入可比现在减少一半，约为亩均150元左右。在加大对灌区骨干工程建设投入的同时，适当安排一些政府资金用于田间工程配套，与骨干工程改造配合进行，可以更大幅度促进灌区整体效益的发挥。要按照今年中央1号文件“农业综合开发要增加大中型灌区田间节水改造资金投入”的有关要求，加大财政农业综合开发和小型农田水利设施建设资金对灌区田间配套改造的投入力度，促进灌区整体效益的发挥。另外，我委也可商水利部在总结末级渠系改造试点经验教训后，选择粮食主产区适当扩大试点规模，引导和鼓励受益群众以及农村经济组织增加田间渠系改造配套的投入。

　　（三）进一步深化灌区改革，促进灌溉设施良性运行。

　　与工程建设取得的成效相比，目前灌区管理体制改革仍总体相对滞后。要进一步深化灌区管理体制、运行机制和水价制度改革，把改革作为灌区改造的前提和保障条件，全面推进用水户参与管理，适当发展自主管理，同时加快推进灌区管理单位内部改革，积极推行管养分离，建立合理的水价形成机制，强化水费计收管理，促进灌区的良性运行和高效、节约用水。要加强灌区节水改造管理支撑系统建设，依靠科技进步，不断提高灌区建设与改造的科技含量。

　　（四）继续探索切合实际的投资管理方式和前期工作管理制度。

　　韩董庄灌区的各方面情况在中部乃至全国具有一定的代表性。大型灌区改造工程由多个单项工程组成，由于投资和建设规模大，在一时难以整体立项审批的情况下，根据灌区工程的特点，也可在做好规划的基础上，按程序分期、分项审批，并根据资金可能分年建设，优先安排影响灌区安全运行的病险和“卡脖子工程”、渗漏严重的骨干渠段、重要骨干建筑物配套改造等关键工程。我们与地方政府、灌区管理和工程规划设计单位的同志就这方面情况进行了充分交流，地方大多数同志认为，这种投资安排和管理方式基本适应了当前投资严重不足的形势，工程建设内容选择较为合理，重点突出，做到了边建设、边受益，取得了较好效果。从工程建设管理情况看，目前各级政府均较为重视，管理责任落实，项目审批和工程建设管理较为严格和规范。下一步，我们将会同有关部门和地方，有针对性地进一步修改完善大型灌区节水改造项目管理办法，完善制度建设，持续加强和改进项目建设管理。