市场监管是政府及其工作部门依法对一定领域和行业的市场主体及其行为进行监督和管理，完善市场运行规则，维护公平竞争市场秩序的公共经济行为。经过多年的探索，我国市场监管改革取得明显成效，基本理顺了政府与市场，政府与企业的关系。但市场监管是一个涉及面广、触及利益深、配套性强的系统工程，与市场经济的发育水平、社会治理结构的完善程度以及其他领域的改革密切相关。与经济调节相对成熟的经验相比，我国政府市场监管职能还比较弱，这在一定程度上又给理顺中央与地方市场监管关系带来了一定的困难。目前该领域存在的主要问题有：

一是政府间市场监管职责配置不尽合理。长期以来，我国政府市场监管职能存在中央与地方各级政府“职责同构”的问题，《宪法》等法律法规对各级政府市场监管职责划分过于笼统，上下一般粗，没有内容之分，只有管辖区域大小之别。上下级行政机关之间的事权责任不清，权限不明，职能交叉，规范性、稳定性不够，职能部门在服从本级政府管理的同时还要接受上级部门的指导。由于上级政府部门在权力分配中占主导地位，地方政府平级部门之间出现问题无法有效协调，需要上级政府部门出面协调解决，浪费巨大，运转不畅，既影响了行政效率，也影响了政府职能的发挥。同一层级政府机构间权责关系不清、横向机构分设过细和职责重叠问题，也一定程度存在，由此导致政府部门机构的不断膨胀。

二是中央与地方监管权责不对称。一方面，中央政府与地方政府之间权责分离，中央政府集权过多，有权无责，地方政府自主权不足，有责无权，积极性不够。市场监管本身需要基层执行的特点并未在资金、人员编制等方面得到体现，越往基层，其统筹市场监管资源的能力越弱，许多基层市场监管工作形同虚设，出现问题在所难免。另一方面，中央权威性不够，地方保护主义严重。地方利用信息优势与中央政府不断进行博弈。此外，政府之间的事权与财力不相匹配，地方缺乏履行职能所需的财力，影响了市场监管效能的发挥。

三是垂直监管未能彻底改善中央与地方关系。近年来，中央对一些部门实施垂直监管的步伐明显加快。1998年，中央决定对省以下工商行政管理机关实行垂直监管。同年，银监、证监、保监均实行垂直监管。到目前为止，工商、税务、烟草、盐业、海关等市场监管部门全部改为中央或省以下垂直监管。中央和省级政府对一些部门实行垂直监管，对于防止行政干预和遏制地方保护主义，建立统一市场，保证中央政令畅通，提高中央市场监管绩效起到了积极作用。但垂直监管实际上是柄“双刃剑”，直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，可以摆脱地方政府的干预，意味着脱离地方政府管理序列，不受地方政府监督机制约束，在某种程度上抑制了地方政府积极性的发挥。地方政府认为垂直部门的存在是对自身工作的不信任，在实际工作中容易出现各自为政、相互推诿的现象，造成条块关系紧张，并没有完全理顺中央与地方关系。现在的问题在于，哪个领域经常出问题，就把哪个领域的管理权上收到中央实行垂直监管，由此也导致垂直机构不断膨胀，地方责任却越来越小，实际上损害了地方政府职能的完整性，地方政府获得了不作为的正当理由。

四是法制建设滞后，缺乏对监管者的有效监管。法律法规建设的滞后导致不同层级政府市场监管制度化、规范化水平较低，难以保证必要的稳定性和可预见性。滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在，直接影响了政府市场监管职能的全面正确履行，在一定程度上制约了经济社会的发展。在垂直监管部门，由于人、财、物均由其系统内上级控制，地位相对超脱，地方人大无法对其进行有效监督，很容易成为监督的“空白地带”，造成政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化等现象的滋生蔓延。

五是政府职能转变不到位影响中央与地方市场监管改革进程。政府职能“越位”、“缺位”、“错位”倾向依然存在。各级政府不同程度地表现出重经济调节，轻市场监管和公共服务。政府“闲不住的手”没有得到有效遏制，管了很多管不了也管不好的事。尽管近年来，政府花大力气清理了部分行政审批事项，但由于行政管理的某种惯性，加之多年形成的部门和行业利益，一些不必要的行政审批和变相的行政审批仍大量存在，应当退出的领域尚未完全退出，行政审批事项过多的情况没有得到根本扭转。在有些地方和部门，政府仍然在资源配置领域发挥主要作用。政事、政社没有彻底分开，社会组织的作用得不到充分重视，事业单位分类改革滞后，政府对习惯于包揽社会事务和公共服务的做法，存在较强的路径依赖，缺乏制度创新的动力，严重影响了中央与地方市场监管的改革进程。

随着世界经济全球化、政治多极化、社会多元化影响的不断深入，市场监管改革势在必行。当前应结合我国政治、经济和社会等方面的基本国情，通过转变政府职能，切实理顺政府间关系，使市场监管职能在各级政府之间合理配置，各级政府既全面又有侧重地履行监管职能，为全体人民提供良好的公共产品和公共服务。

一是充分发挥地方政府在市场监管中的作用。地方政府在国家经济社会生活中具有重要作用，既是中央经济宏观调节的实际贯彻者，又是市场监管职能的具体执行者；既是本地区公共产品和公共服务的组织者和提供者，又是本地区社会管理工作的领导者。地方政府与人民群众的联系最直接，也最了解群众的需求，市场监管是微观事务，一定要注重发挥地方政府的作用，形成地方政府负总责、监管部门各负其责的市场监管体制。今年年初，省级以下食品药品监管体系由垂直管理改为地方政府分级管理，管理方式由领导关系改为业务指导关系，由地方政府对食品药品安全负总责，并管理和保障监管队伍、行政编制、工作经费等，就是地方政府负总责的有益探索。随着社会进步和信息化管理手段的普及，应进一步强化地方政府的责任，实现权责一致，形成“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的市场监管新格局。

二是中央与地方政府市场监管职责的合理分工。打破传统的上下对口模式，探索中央与地方市场监管的责任分工，建立起中央与地方的良性互动机制。中央政府更多从宏观层面进行调控，侧重制定战略规划，出台相关法律法规政策和标准规范，建立必要的信息监测预警机制，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。省级政府辅助中央政府完成相关工作，地(市)以下市场监管机构重点进行微观规制，负责微观层面事务的具体监管职能。我国幅员辽阔，各地情况千差万别，市场监管机构的设置也应有所区别，地方市场监管机构的设置，可因地制宜，具备条件的地区可加大整合力度，允许一个部门对口上级几个部门。城市的市场监管机构设置也要体现城市管理特点，探索大部门监管体制。加快推进市场监管管理重心下移，进一步加强基层市场监管机构建设，强化关系群众切身利益的食品药品、安全生产等领域的监管，加大公共财政资金投入，人员编制等向基层市场监管部门倾斜。

三是继续推进垂直监管体制改革。首先，进一步理顺和明确垂直监管部门与地方政府权责关系，建立健全协调配合机制，严格依法监管。探寻垂直监管与分级管理的契合点。通过法律界定清楚垂直监管部门与地方政府各自的权责范围和职责分工，突出不同层级政府履行职责的重点，形成全面衔接、分工合理、有序高效的职能体系。其次，要明确界定垂直监管部门的职能和权限。垂直监管部门内部各层级机构之间的职责权限也要通过法律予以界定，避免垂直监管部门形成特殊利益集团。再次，适当调整和改革现有垂直监管部门。对于工商行政、质量技术监督、食品药品监督等微观监管事务可以考虑下放给地方政府，让地方政府充分整合各种资源，提高监管绩效。对于环境保护、土地资源保护等对经济社会发展更具全局性影响，需要中央政府统筹安排的监管事务，可暂时考虑实行省以下垂直监管，待政府转型到位，条件更成熟时再下放给地方政府。

四是强化对监管者的监管。随着市场经济体制改革的深入，市场监管部门的设置在不断扩大，但假药、假奶粉、黑砖窑等现象屡禁不止，生产和生活安全事故频频出现，监督部门乏力，谁来监管监管者成为当前迫切需要解决的问题之一。如何防止监管部门的“被俘获”，怎样防止监管部门与地方势力的共谋？需要进行制度层面的创新，有效监管监管者。首先，建立健全市场监管绩效评估和行政问责制度。从某种意义上说，没有绩效评估和行政问责，市场监管的效果就无从谈起。完善监管体系，拓宽监督的渠道，实行以结果为导向的目标绩效管理，实行内部评估与外部评估相结合，评估结果与奖惩挂钩，推进政府绩效管理评估的制度化和法治化。其次，加强中央对地方政府的监督，但需要指出的是，这种监督并不意味着中央政府插手地方政府的社会管理事务，而是要在划分中央与地方权限关系的基础上进行制度执行方面的监督。再次，发挥人大、行业协会、非政府组织、新闻舆论等多渠道监督的作用，强调落实执法责任制和责任追究制，加强执法监督，追究监管者的失职渎职责任。 □樊继达

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