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国家发展改革委价格司：中国价格改革三十年
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| 时间：2009-09-14 |
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1978年底，党的十一届三中全会拉开了中国经济体制改革的序幕。价格改革是经济体制改革的重要组成部分。30年来，在党中央、国务院的正确领导下，价格改革与其他改革配套推进、逐步深化，走出了一条符合我国国情、具有中国特色的改革之路。
一、光辉的历程
价格是国民经济运行的调节器，也是国民经济的综合反映。改革高度集中的计划价格体制一开始就成为整个经济体制改革面临的一个重大课题。邓小平同志指出：“理顺物价，改革才能加快步伐”，“价格没有理顺，就谈不上经济改革的真正成功。”1978年12月党的十一届三中全会对价格改革特别是农产品价格改革问题进行了部署。1984年党的十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》中进一步明确指出：“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”。
我国价格改革的目标是实行宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。从改革历程看，可以分为三个时期：改革计划价格体制时期（1979—1991年）、初步建立社会主义市场价格体制时期（1992—2000年）和逐步完善社会主义市场价格体制时期（2001年至今）。
（一）1979—1991年：改革计划价格体制时期
在这一时期的价格改革，主要是通过有计划的调整或者放开部分产品价格，逐步理顺价格关系，引入市场调节成分。从改革的进程看，可以分为三个阶段：
1、理顺计划价格关系阶段（1979—1984年）。改革的目标是解决突出不合理的价格问题，理顺价格关系；改革的方式是调放结合，以调为主。这一阶段以大幅度提高农副产品价格为起点，先后对粮食、油料、棉花、糖料等农副产品收购价格，猪肉等8种主副产品零售价格，烟酒厂销价格，纺织品价格，统配煤厂销价格，焦炭等生产资料价格和铁路货物运价进行了较大调整。同时，对价格管理体制改革也做了一些初步探索，将新产品试销价格定价权由中央下放到地方或企业，逐步放开小商品价格和部分农产品价格，对部分机电价格试行浮动价。
2、改革价格管理体制阶段（1984—1988年）。改革的重点是转换价格形成机制；改革方式是调放结合，以放为主。这一阶段放开了大部分农产品价格和多种工业消费品价格，对工业生产资料价格实行双轨制：一是放开除国家定购的粮食、棉花、油料、糖料等少数品种以外的绝大多数农副产品购销价格。二是放开大部分工业消费品价格。三是取消对超产自销的生产资料加价幅度不得高于国家定价20％的限制，实行价格“双轨制”。四是将进出口商品价格与国际市场挂钩。这一阶段对价格结构也作了部分调整，适当提高了粮食、棉花等农产品的国家定购价格，提高了煤炭、交通运输等商品和服务的计划价格。
3、探索建立价格调控体系阶段（1988—1991年）。围绕1988年开始的国民经济治理整顿，价格改革的重点是建立和完善价格调控体系；改革的方式是控中求改，相机调放。在这一阶段，初步建立健全了价格总水平的监测与调控体系以及某些重要商品的储备制度、价格调节基金制度。同时，在宏观经济压力缓解的情况下，有计划有步骤地调整了粮、棉、糖料，统配煤，原油，客货物运输等5大类20多个系列的产品价格。
（二）1992—2000年：初步建立社会主义市场价格体制时期
1992年党的十四大明确我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中进一步明确，要“推进价格改革，建立主要由市场形成价格的机制”。
一是加快转换价格形成机制。这一阶段我国价格改革步伐明显加快。1992年重新修订中央管理价格目录，将管理价格和收费由原来的近800种大幅度缩减至141种。绝大部分双轨价格放开由市场调节，1994年工业生产资料价格“双轨制”基本取消。先后推进石油、粮食、棉花、化肥和医药价格管理体制改革。价格结构性调整迈出重大步伐，多次调整粮食、原油、化肥、铁路运输和电力等价格。各地也择机疏导了城市公共交通、房租、教育等多年积累的价格矛盾，基础产业和公共产品定价偏低的状况有所改善。
二是加强价格法制建设。为更加有效地规范市场主体价格行为，加大价格法制建设力度。1998年5月1日，《价格法》正式颁布实施，以法律形式明确了价格改革的方向，并从法律层面对价格监测、价格调节基金、主要商品储备、价格干预措施、价格紧急措施等制度进行了具体规定，使政府价格管理走上了法制化轨道。各级价格主管部门研究、制定、颁布了一批与《价格法》配套的法规、规章和规范性文件，加强了价格执法、价格法制宣传和普法工作，为依法行政奠定了坚实基础。
三是加快构建价格调控体系。在大多数商品和服务价格放开由市场形成的情况下，完善有关经济、法律和行政手段，加强价格总水平调控成为改革的重要内容。这一阶段居民基本生活必需品和服务项目价格监测网络，以及重要生产资料成交价格监测网络基本建立。各项价格调控手段逐步健全，先后建立了粮食、食糖和棉花等重要商品储备制度，实行“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，大部分省市建立了重要商品的价格调节基金制度，平抑市场价格波动。
（三）2001年至今：逐步完善社会主义市场价格体制时期
党的十六大提出，“完善社会主义市场经济体制”，是本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务之一。价格主管部门及时推进职能转变，明确价格工作的职能定位是“定规则、当裁判、搞服务”。
一是进一步完善价格形成机制。2001年7月，原国家计委颁布修订后的中央定价目录，将中央管理的定价项目减少到13种。全面放开粮食收购市场，转换粮食价格形成机制。研究实施石油价格综合配套改革方案，建立天然气价格与可替代能源价格挂钩调整的机制。明确了上网电价和销售电价由市场竞争形成，输电和配电价格由政府制定的电价改革目标。将水资源价格转变为包括水资源费、供水价格和污水处理费在内的全成本水价。推行差别电价、脱硫加价和可再生能源发电加价、城市居民生活用水阶梯式水价等有利于节能减排的价格政策。放开电煤价格，实施煤电、煤热价格联动。完善排污、垃圾处理、污水处理等环保收费制度，提高征收标准，扩大征收范围。
二是切实提高政府定价的科学性和民主化程度。积极推进政府定价规范化，改进政府定价方法，在价格制定或调整过程中逐步引入成本监审制度、价格听证制度、专家评审制度、集体审议制度和价格公示制度，不断提高政府价格决策的科学性和透明度。2001年8月1日《政府价格决策听证暂行办法》正式颁布实施，成为我国推进政府阳光行政的一个重要里程碑。初步统计，截至2008年底，各级价格主管部门先后召开价格听证会一万多次，政府定价的科学性和透明度显著提高。
三是更加注重民生价格的监管与改革。清理涉农收费，规范教育收费，取消不合理收费，降低过高的价格或收费标准。加强药品价格监管，扩大中央制定价格的药品范围，全面降低药品价格，统一医疗服务价格项目，理顺医疗服务比价关系。实现城乡用电同网同价，降低农村用电价格；推行农村与城市电信资费同价政策，扩大基本电信服务营业区间。明确经济适用住房价格、廉租住房租金和物业服务收费构成，规范价格管理。推行移动电话单向计费。2003和2008年两次适时启动临时价格干预措施，抑制价格不合理上涨。
二、巨大的成就
经过30年的艰苦努力，我国价格改革取得了显著成绩。
（一）宏观调控下主要由市场形成价格的机制基本建立
经过30年市场化取向的改革，原来高度集中的计划价格体制发生了根本性转变，市场机制在商品和服务价格形成中已经占据主导作用。截至2007年底，市场调节价在社会商品零售总额中占95.6％，在农产品收购总额中占97.1％，在生产资料销售总额中占92.4％；而政府指导价和政府定价所对应的比重分别只占4.4％、2.9％和7.6％。这说明以市场形成为主的价格机制已经基本建立起来，市场机制在资源配置中的基础性作用得到充分发挥。
（二）价格总水平调控体系基本成形
与市场调节价比重逐步扩大相适应，我国价格调控也从主要依靠行政手段直接控制价格转变为主要运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，直接调控与间接调控相结合。各项价格调控手段逐步健全，综合运用货币、财政、投资、进出口等宏观调控政策调控价格总水平的格局初步形成。初步建立了重要物资的政府储备制度，确立了粮食最低收购价制度，大部分省市实行了重要商品价格调节基金制度，部分省份还出台了根据居民消费价格上涨幅度对低收入居民的动态补贴办法。
（三）以《价格法》为核心的价格法律体系基本形成
《价格法》用法律形式对社会主义市场经济条件下价格形成机制、经营者价格行为、政府定价行为、价格总水平调控等重要问题进行规定，为发挥价格合理配置资源的作用，增强政府宏观调控能力，稳定市场价格总水平，规范市场价格行为等提供了法律保障。《价格法》颁布实施以来，国家陆续制定实施了40多个与《价格法》相配套的价格法规、规章。截至2007年底，各地制定出台了地方性价格法规30多部，地方价格规章50多个，基本实现了价格工作有法可依。
（四）主要商品和服务之间的价格关系趋于合理
与改革开放之前我国严重扭曲的价格结构相比，目前我国主要工农产品之间的比价关系，采掘工业、原材料工业与加工工业产品比价关系明显改善。2007年与1978年相比，农产品收购价格总指数累计上升609％，农村商品零售价格累计上升377％，比农产品收购价格上涨幅度低232个百分点，工农业产品的比价关系明显改善。粮食收购价格总水平累计上升724％，比同期农产品收购价格上涨幅度高115个百分点。（由于统计口径的变化，2001年以后用农产品生产价格指数代替农产品收购价格指数；粮食收购价格指数也相应由农产品生产价格指数中的谷物价格指数代替。下同。）采掘工业产品价格累计上升1902％，原材料工业产品价格累计上升621％，加工工业产品价格累计上升202％，改革开放初期基础产品价格偏低、加工产品价格偏高的扭曲比价明显改变。
（五）具有中国特色的价格监管服务体系逐步完善
随着价格改革的逐步深入，价格监管队伍逐步发展、壮大。省、地、县各级人民政府价格监管机构相继成立，目前已初步形成了监管政府定价、政府指导价与监管市场调节价并重，价格监管与价格服务并重的价格监督检查体制。成本调查和监审、价格认证、药品价格评审等机构逐步健全，为加强价格监管提供了保障。价格理论研究和出版工作随价格改革的推进取得长足进展。价格改革的顺利推进，为其他领域改革创造了有利条件。一是促进了我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善。将绝大多数商品和服务价格放开由市场形成，使各种商品的生产者和经营者拥有了对自身商品的定价自主权，真正成为市场经济的主体，促进了农村家庭联产承包责任制、现代企业制度以及其他相关联的投资体制、外贸体制、工资制度等改革，对我国经济实现从计划体制向市场体制的转变发挥了重要的基础性作用。二是促进了国民经济健康发展和人民生活水平的提高。通过对基础产业和西部地区实施支持性价格和收费政策，为基础产业建设和西部开发筹集了大量资金。截至2007年底，通过价格政策累计为铁路、民航、公路、水运、电力、电信行业筹集建设资金1.3万亿元。切实加强民生价格监管，1997年以来连续28批次大幅降低了1500多种药品价格，降价金额累计500亿元；加强对教育、房地产、游览参观点门票等社会反映强烈的收费清理整顿，减轻群众经济负担。大力推进电信、居民用电城乡同网同价，累计减轻农民负担2600亿元。三是促进了我国对外开放水平的不断提高。我国以市场为主形成价格体制的建立，以及价格管理逐步实现法制化、规范化，提高了政府价格政策的透明度，使我国的价格体制和价格管理方式更加符合市场经济的要求，为我国吸引外资、引进国外先进技术和管理经验创造了较好的体制、政策环境。
三、宝贵的经验
在推进价格改革过程中，我们始终坚持按照经济规律办事，坚持正确的改革方向，积累了丰富的经验。
（一）坚持改革方向，正确处理政府与市场的关系。改革过程中，既要不断完善价格形成机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，又要不断完善政府宏观调控体系，保障价格平稳运行。在推进价格形成机制改革的同时，及时调整价格管理职能，逐步将工作重心从定调价为主转到加强改进宏观调控、完善法律法规和加强垄断行业、公共产品及公益性服务行业价格监管上来。坚持宏观调控下主要由市场形成价格的改革取向，合理发挥政府和市场在促进经济社会发展中的作用，是价格改革取得成功的保障，也是30年价格改革中最基本的经验。
（二）坚持统筹协调，正确处理改革、发展与稳定的关系。统筹各方，协调配套，是30年价格改革过程中始终坚持的重要原则。一是统筹协调各方面的利益关系。根据生产的发展和国家财政状况，在保证广大人民实际收入逐步增加的前提下，统筹兼顾，稳步推进，尽量减轻改革带来的负面影响。如在提高副食品价格时，采取了直接给职工发放补贴的做法，并提高部分低收入干部和工人的工资，解决价格上涨对群众生活的影响。二是与其他改革配套推进。价格改革如果过度超前，不仅会遇到更多的困难，达不到预期目标，而且可能面临政治和社会风险；如果明显滞后，又会影响其他领域改革的推进。只有与其他改革协调配套，才能保障改革顺利推进。
（三）坚持循序渐进，正确处理目标与过程的关系。渐进改革，稳步推进，是我国价格改革的显著特点和基本经验。价格改革关系经济社会发展的方方面面，不能一蹴而就。在改革过程中，根据相关领域市场发育情况及其对国民经济影响的重要程度等，决定不同时期改革的对象、重点和方式。在改革顺序上，先理顺计划价格关系，再逐步放开竞争性商品和服务的价格，规范政府价格行为，加强民生价格监管。在改革方式上，对重大改革措施都采取先试点、后推广的办法，积极探索，积累经验，逐步推开。注重审时度势，综合考虑宏观经济形势、市场供求情况、社会心理预期、企业及群众承受能力等因素，正确选择改革时机，合理把握改革力度。实践证明，这种渐进式的改革，不仅成本低、震动小，而且效果好。
（四）坚持依法行政，正确处理“破旧”与“立新”的关系。改革既是旧体制被否定、改良的过程，也是新体制逐步确立、巩固和完善的过程。在改革过程中，始终坚持“破旧”与“立新”并举，在改革计划价格体制，放开价格的同时，按照建立完善国家宏观经济调控下主要由市场形成价格机制的思路，及时建立新的价格运行机制和价格管理体制，形成了以《价格法》为核心的价格法律体系，建立了一系列价格管理制度，使价格管理有章可循，有法可依。实践证明，价格法律法规体系不断完善，对价格改革的顺利推进起到了保驾护航的作用。
（五）坚持解放思想，正确处理改革实践与理论创新的关系。伟大的实践需要科学理论的指导。在价格改革过程中，始终坚持解放思想，不断总结实践经验，不断创新价格理论，用科学的理论来指导改革实践，使改革实践与理论创新相互推动。逐步破除了“计划第一，价格第二”的思想束缚，明确价格在资源配置中发挥基础性作用；破除了“价格不变是社会主义制度优越性”的思想束缚，明确价格波动是价格运行的常态，把保持价格总水平基本稳定确定为宏观调控的重要政策目标。这些价格理论创新，为确立正确的价格改革方向，保障价格改革最终取得成功发挥了重要的理论支持和舆论导向作用。
（六）坚持实事求是，正确处理国外经验与中国国情的关系。改革开放并不等于简单照搬其他国家的做法，而是将他国的经验教训与我国的具体国情密切结合，走具有中国特色的改革开放之路。在价格改革方面，一是始终坚持党对改革的领导，把握改革方向，体现中国特色社会主义市场经济要求；二是坚持循序渐进的改革方式；三是始终坚持市场调节与政府调控相结合，充分发挥“两只手”的作用；四是注意部门之间的协调配合，既各司其职，各负其责，又相互支持，密切配合，保证了各项改革措施的顺利出台和成功实施。
四、改革展望
当前价格改革已经进入攻坚阶段。同时，经济全球化对价格调控提出了更高的要求，利益诉求多元化又增加了价格改革的复杂性。我们必须始终坚持以科学发展观为指导，按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，在认真吸取以往30年价格改革经验的基础上，进一步深化价格改革，为经济社会全面协调可持续发展创造良好的价格环境。
（一）深化价格形成机制改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用
党的十七大报告指出，加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。一是进一步完善粮食、化肥价格形成机制。根据粮食生产成本、种粮比较效益、市场供求、经济发展的变化情况及宏观调控要求，提高主要粮食品种最低收购价格。完善化肥价格形成机制，充分发挥市场配置资源的作用，国家主要运用进出口调节和淡季储备等手段，稳定化肥价格。二是加快推进资源要素价格改革。逐步建立并完善能够充分反映我国水资源紧缺状况，有利于提高水资源利用效率、促进水资源合理配置和可持续利用的水价形成机制。建立上网电价和销售电价由市场竞争形成，输电和配电价格由政府制定的电价形成机制。理顺天然气价格与可替代能源比价关系，促进天然气资源的开发和国际合作。加快推进排污、污水处理和垃圾处理等环保收费改革。稳步推进土地、劳动力、资金等生产要素价格改革。
（二）构建完善的价格调控体系，为国民经济又好又快发展提供有利的价格环境
进一步加强和改进价格调控工作。一是继续加强对价格总水平的调控。完善价格调控协调机制，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，统筹制定价格调控政策。完善“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，落实好地方政府在价格调控中的责任。二是丰富重要商品价格调控手段。推动建立健全重要商品政府储备、淡季储备和商业库存制度，完善价格调节基金征收、管理和使用办法，发挥其扶持生产、促进流通，稳定市场、平抑物价等方面的积极作用。完善价格异常波动时期的临时干预措施。三是完善价格监测预警分析制度。逐步建立覆盖生产、流通、销售、库存各个环节的实时价格监测体系，加强对国际大宗商品监测，密切关注对国内生产、消费、价格的影响，深入分析价格变动的深层次原因和未来趋势。四是探索建立低收入群体生活保障标准与价格变动挂钩调整的机制。建立能够更加全面地反映不同收入群体基本生活费用的价格指数体系，推动建立社会保障和救济标准与经济增长和物价水平相适应的动态调整机制。
（三）坚持以人为本，构建有利于实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益的价格监管体系
价格问题直接关系到广大人民群众的切身利益。一是进一步提高政府定价的科学性和透明度。完善政府定价成本监审制度，建立健全专家评审、集体审议和价格公示制度，继续完善价格听证制度。二是加强和改善垄断行业价格监管。按照引入竞争机制、优化资源配置、兼顾社会承受能力的原则，完善公用事业和公益性服务行业的价格形成机制。明确定价成本规则，规范计入定价成本的项目，逐步建立定调价成本监审和定期成本监审相结合的制度。三是规范市场价格行为。注重宣传教育，倡导、鼓励经营者主动承担必要的社会责任，引导经营者自觉维护正常的市场价格秩序，规范经营者价格行为。加强价格信用体系建设，完善明码标价和价格（收费）公示制度。四是完善社会监督机制。推行价格公示，加大对企业或行业价格、成本的社会监督。加大人大执法监督、政府行政层级监督力度；试行第三方监督，形成多角度、多层次的价格监督体系。
（四）严格依法行政，把价格工作建立在法治基础之上
市场经济必须以法治为根基。一是完善规范政府价格行为的法律法规。正确处理公民、法人行使权利和价格部门依法行使价格职能的关系，重点规范行政权力的行使，保护行政相对人的合法权益。二是完善规范市场价格行为的法规规章。充实完善规范市场价格行为方面的法规规章，加强对自然垄断行业、公用事业和公益服务价格监管的立法，研究制定行业组织价格行为规范。三是强化价格行政执法。进一步完善价格违法案件集体审理制度，重大价格违法案件应提交政府价格主管部门案件审理委员会集体讨论决定。大力推行完善行政执法责任制，着力解决行政不作为和乱作为问题。
回顾过去，价格改革成就举世瞩目；展望未来，价格改革任务任重道远。踏上新的改革征程，我们要在党中央和国务院的坚强领导下，在有关部门和社会各界的支持配合下，不断加强政治理论学习，用科学发展观指导价格改革工作；加强队伍建设，提高价格干部队伍调查研究、综合协调、科学决策的能力。继往开来，乘胜前进，为促进国民经济又好又快发展，实现全面建设小康社会的伟大目标，做出新的更大的贡献。
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