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交通报：引领监理行业健康发展—公路工程施工监理政策变迁概览
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| 时间：2009-08-06 |
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监理定位：
“依法、依合同”开展工作
以往在公路建设监理中强调的是，监理处于独立于业主、施工单位之外的、公正的第三方的地位。新《公路工程施工监理规范》（JTG G10-2006）根据公路建设管理实际，将监理定位于：受业主委托，按照法律法规、依据合同文件开展监理工作的地位，既非FIDIC条款中的业主雇员，也不是以往讲的独立第三方。因此，要求在监理合同中必须明确业主、监理各自的责权。
政策调整的出发点是：在原有监理定位中，要求监理站在“独立公正第三方”的立场上，同时维护建设、施工双方的利益，并去制衡双方；而1999年版FIDIC条款将监理定位于“业主雇员”，两者在实际操作中均有一定难度。现阶段，监理作为合同的一方，应该依法、依合同开展监理工作。因此，过去强调“独立公正第三方”的定位不现实，但也不能完全作为“业主雇员”。而将监理定位于“依法、依合同”的定位更符合实际。另外，为适应国家全面、协调、可持续发展，以人为本的政策要求，新规范中还增加了安全和环保监理的内容（安全和环保监理不单设机构）。
现场监理机构：
由有资质的监理企业组建
为进一步明确业主和监理双方的责权，针对监理市场中存在的“业主自办监理”、“业主干涉监理工作”等问题，在新《公路工程施工监理规范》中新增加了“监理机构”的定义，明确现场监理机构（总监办、驻地办）由交通主管部门核准资质的监理企业设置。总监、驻地、专业监理工程师及其他监理人员均由监理企业按投标承诺派遣。
政策调整的出发点是：更加强调社会监理的基本原则，进一步明确了业主和监理各自的地位及责权，避免职能不明、权限交叉、责任不清。
现场监理机构人员配置：
应少而精
按照旧《公路工程施工监理规范》（JTJ077-95，已废止），监理人员的配备以公路里程为测算依据，强调的是监理人员的总数标准（包括有部证、无部证的所有技术人员），一般平均每公里按0.5至1.2人配备，高速公路和一级公路平均每公里一般不少于1人。这一定程度上造成了业主片面强调人员数量的“人海战术”，而实际效果并不理想。另外，还要求监理企业按合同条件要求的规格和数量配备试验检测设备，组建工地实验室。
新《公路工程施工监理规范》将人员配备标准调整为，以年度工程建安费为测算依据，强调的是有部证人员的数量标准。高速公路和一级公路工程宜每年每5000万元建安费配备1名持部证人员；独立大桥、特长隧道工程宜每年每3000万元建安费配备1名持部证人员；上述标准可根据实际需要，在0.8至1.2的系数范围之内调整。另外，按照新颁布的《公路工程施工监理招标文件范本》，业主可以要求现场监理机构的工地实验室具有一定的试验检测能力。对于监理企业不具有相应试验检测资质的，允许监理企业委托有试验检测资质的单位为其提供工地实验室服务。业主不应强制要求监理企业同时具备监理资质和试验检测资质。
政策调整的出发点是：监理是智力密集型，而不是劳动密集型行业，更需要懂技术、会管理、有经验的高级人才，现场监理机构的人员配置应少而精、层次分明；要逐步把人员总数降下来，把人员素质和福利待遇提上去，吸引更多的优秀人才加入到监理行业中。对监理的试验检测工作要按照《公路水运工程试验检测管理办法》有关规定执行。（注：文中“部证”指交通运输部核发的“监理工程师资格证”和“专业监理工程师资格证”）
监理招投标：
不以标价因素为主
原《公路工程施工监理招标投标管理办法》（交通部令1998年第9号，已废止）中规定，监理招标中财务报价部分所占的比例不得高于20%，初步体现了不以标价因素为主的思想。
按照新《公路工程施工监理招标投标管理办法》（交通部令2006年第5号）的规定，财务报价所占比例不得高于10%，财务评分所占的比重大幅下降，更突出了监理工作的特点：技术、服务、管理、经验，也更充分地体现了不以标价因素为主的政策导向。另外，2008年12月25日，交通运输部发布了《公路工程施工监理招标文件范本》（交质监发〔2008〕557号），将国家和部有关监理人员配置、设备配备、监理取费标准、评标工作等政策和要求，融入具体招标文件的编制工作中；推荐使用固定价评标法，鼓励实行监理总承包模式招标；主张将竞争重点放在拟投入的人力资源和技术服务质量方面，弱化监理服务价格的竞争。
政策调整的出发点是：相对于施工来讲，监理合同的标的额较低，如果财务报价在评标阶段所占比例偏高，容易导致互相压价、恶性竞争，不利于监理行业整体水平的提高。通过调整招标管理法规，弱化监理费在评标阶段的作用，引导鼓励监理企业凭借人员素质、技术水平、管理能力进行竞争。
监理取费：
基准价上下浮动20%
监理取费以往执行的是1996年发布的《公路基本建设工程概算、预算编制办法》中的监理费总量控制标准，即工程项目的监理费总额不超过概算定额建安费的1.6%，属于概预算控制标准，而非监理合同段实际发生的监理费取费标准。
2007年3月30日《建设工程监理与相关服务收费管理规定》及《建设工程监理与相关服务收费标准》（发改价格〔2007〕670号）发布。同年，交通部以“交通部公告2007年第33号”发布新的《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》（JTG B06-2007）。两者计算监理费的基数均为建安费总额，但属性及计算标准和方式不同。
国家发改委的标准是业主就单个施工监理合同段，与每个监理单位签订监理服务合同时确定监理费用的标准，属于实际发生的监理费用，是工程竣工决算审计的依据。该标准按照监理合同段对应的工程概算建安费总额（注：不是施工合同额）的不同额度，确定计费额、分档计算收费基价、计算收费基准价。监理合同段的监理费只能在“收费基准价”基础上，上下浮动20%。
交通部概预算标准是设计阶段对工程可能发生的与监理有关的全部费用的估算，属于计划性费用，且通过概预算明确列支的项目。概预算标准是根据公路工程类别（等级）和相应的费率标准、确定工程项目的监理费总额控制上限，确保不突破概算。
对于设置二级监理机构的项目，当总监办和驻地办分别招标时，按照《公路工程施工监理招标文件范本》，总监办的监理服务费参照《建设工程监理与相关服务收费管理规定》中“建设工程监理与相关服务人员人工日费用标准”以人年费方式计算费用。由于总监办的工作不是短期工作，一般可按低限来取费并可适当进行调整。但是，总监办、驻地办监理服务费用合计不应超过按照《建设工程监理与相关服务收费管理规定》计算的监理服务费额度。
政策调整的出发点是：在工程概预算编制阶段，使用概预算编制办法中的监理费率，对工程总体监理费用进行匡算。在工程招投标阶段，使用发改委标准计算各监理合同段的监理服务费。确定监理费用的总原则是：既要符合发改委标准、又要符合概预算编制办法的标准，要“双控”。
引导监理企业和
监理工程师“我要诚信”
2009年1月，交通运输部发布《公路水运工程监理信用评价办法（试行）》（交质监发〔2009〕5号），根据监理企业和监理工程师的扣分情况，将监理企业信用等级划分为AA、A、B、C、D共5级；对失信严重监理工程师的数据资料中标注“信用较差”、“信用差”；用失信扣分方式，表征监理企业和监理工程师的信用状况并予以公布，充分利用市场机制、市场手段，加大从业监理企业和监理工程师的失信成本、增加守信收益。
制定政策的出发点是：促使监理企业和监理工程师加强自我约束，逐步由“要我诚信”发展到“我要诚信”，从而引导监理企业和监理工程师树立责任意识、诚信意识、品牌意识，最终达到加强公路水运工程监理市场管理，维护公平有序竞争的市场秩序的目的。
树品牌 讲责任
过去的20多年中，在各级交通主管部门的高度重视下，在监理企业和监理从业人员的共同努力下，工程监理制在交通建设领域得到广泛推广和不断提高。
2008年10月30日，交通运输部下发《关于开展“监理企业树品牌 监理人员讲责任”行业新风建设活动的通知》（交质监发〔2008〕419号），拉开了为期三年的监理行业新风建设活动序幕。
活动内容和保障措施主要有八项：深化制度建设，进一步完善监理法规规范体系；加强监理市场动态管理，进一步规范市场秩序；建立健全交通建设监理市场信用体系，进一步完善行业自律机制；强化品牌意识、责任意识；注重舆论引导，强化宣传教育；切实加强监督检查；建立监理企业品牌评价体系；充分发挥行业协会作用。
活动分三个阶段进行：动员准备阶段（2008年10月至12月）、组织实施阶段（2009年1月至2011年5月）、总结评价阶段（2011年6月至10月）。活动要求各级交通主管部门和监理企业通盘考虑、长远规划、周密安排、扎实推进，确保活动取得实效，并在此基础上坚持不懈、继续深入推进监理行业新风建设，为培育更多的品牌监理企业和高素质监理人才，推动交通建设监理事业不断上新台阶而共同努力。
开展新风建设活动的出发点是：监理工作过去取得了一些成绩，但也存在着机制缺乏创新、企业发展后劲不足、市场有待进一步规范等问题。通过新风建设活动，鼓励守信企业做大做强，也是对信用评价办法中只记录失信行为、不考虑表彰因素的一个弥补；培育一些依法经营、管理规范、业绩突出、信誉良好、有实力和特色的品牌监理企业；推进监理职业化进程（探索建立总监负责制），形成稳定的高素质的监理骨干队伍。
通过以上几个方面的政策变化及活动，可以看出交通建设监理行业的发展方向是：依据法规、重视合同、恪守信用，找准定位、理顺关系、广纳贤才，树品牌、讲责任，不断谋求新发展。
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