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中国公共服务体制改革30年
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| 时间：2009-09-14 |
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［摘要］本文总结了改革开放30年来中国公共服务发展的成就，指出了存在的问题，并对其体制、机制障碍进行了剖析，在此基础上提出了构建政府公共服务职责体系，深化公共服务体制改革；加快公共财政体制改革，推进基本公共服务的均等化；完善城乡公共服务体系，提升公共服务绩效；创新公共服务供给方式，构建多元主体协同治理格局等对策建议。
［关键词］公共服务；服务型政府；体制改革
公共服务是指政府或非营利组织等公共部门以及部分私营组织为满足社会公共需求、维护公共利益、依法进行公共物品的生产与供给的行为。改革开放以来，随着市场经济体制改革与行政管理体制改革的推进，我国公共服务体制改革也取得了一定成效。在纪念改革开放30年之际，我们既需要梳理我国公共服务发展的成就，更需要理性分析存在的问题与不足，尤其要深刻认识制约我国公共服务发展的体制、机制障碍，为加快推进服务型政府建设提供借鉴与建议。
一、我国公共服务体制改革的阶段与特色
公共服务体制是指“以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排”。［1］改革开放后，为了适应我国市场经济体制改革与行政管理体制改革的需求，公共服务体制改革经历了四个阶段，呈现出不同的特征。
（一）公共服务体制的恢复阶段（1978—1984年）
改革开放之初，面对公共事业受到严重破坏、公共服务严重短缺的社会现实，国家首先把教育与卫生体制作为重点，在恢复大学全国统一录取考试制度的基础上，开始从加强中小学教师队伍管理工作、普及中小学教育等方面尝试教育管理体制改革。同时，开始允许个体医生开业行医，以缓解卫生服务资源短缺的现实困难，从而为社会力量参与卫生服务的有限供给打开了缺口。
然而，此阶段的重点是恢复和整顿已有的公共事业，建立相关制度，维护正常运转；公共服务管理体制基本上还是停留在计划经济时代的政府包揽、分级承担。对于跨地区的公用事业项目,一般都是由中央各部委立项、出资建设并以中央计划单列的形式统一管理和运营。对于地区内或者省内项目，一般都是由地方立项、报批，然后由地方财政出资建立和管理及运营。
（二）公共服务体制改革的启动阶段（1985—1992年）
经济体制改革的推进，使仍然保留计划经济惯性的公共服务体制根本不适应市场经济发展。1985年开始，中央和国务院先后颁布了《关于教育体制改革的决定》、《关于卫生工作若干政策问题的报告》、《关于认真执行改革劳动制度几个规定的通知》、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》等，对教育、卫生、社会保障等公共服务领域的体制改革作政策性指导，标志着我国公共服务体制改革进入全面启动阶段。
此阶段公共服务体制改革的特点：1.开始尝试打破公共品供给的政府包揽，允许多种所有制并存，支持社会资金参与公共品生产和供给；2.公共服务责任下移，实现地方负责、分级管理；3.推进事业单位承包制、责任制，引入竞争机制；4.放松对事业单位的管制，扩大经营自主权，激活内部运行机制。
（三）公共服务体制改革快速发展阶段（1992—2003年）
随着我国继续推进市场经济体制改革与行政管理体制改革的步伐，建立现代企业体制进程中国营企业下岗工人的社会保障问题、城市居民生活保障问题、分税制后中央与地方政府的公共服务职责问题、市场化进程中事业单位的分类改革等问题凸现，成为影响社会稳定、制约改革向纵深发展的障碍。1993—1999年，《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》等中央文件全面提出了办学体制、管理体制、投资体制、招生就业体制、学校内部管理体制等方面的改革举措。1994—2000年，国家先后发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，推进了社会保障的多元化供给模式，逐步建立起独立于企事业单位之外的社会保障体系。此外，1992年，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》，1997年，国务院作出《关于卫生改革与发展的决定》，对医疗保险制度改革、卫生管理体制改革、城市卫生服务体系改革、卫生机构运行机制改革、药品流通体制改革等作了部署。这一系列政策法规的出台，标志着我国公共服务体制改革进入快速发展阶段。
此阶段公共服务体制改革的特点：1.重点解决建立市场经济体制与现代企业体制进程中凸现的城镇公共服务短缺问题，但忽视了农村公共服务短缺问题；2.推进公共服务供给的社会化和市场化，尝试建立政府、企业、社会、个人的分担机制；3.伴随着公共服务的市场化与社会化，开始进行事业单位的转制改组。
（四）公共服务体制改革的完善阶段（2003—2008年）
从2003年开始，国家开始把农村基础教育发展作为教育体制改革的重点，先后发布了《关于进一步加强农村教育工作的决定》、《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求优先解决好县域内义务教育均衡发展的问题。2005年国务院颁布了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》和《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》；2007年，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，十届全国人大常委会通过《中华人民共和国劳动合同法》，推动了我国劳动和社会保障体制改革的全面深入。2006年9月，国务院出台《农村卫生服务体系建设与发展规划》、《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，开始将农村和城市社区公共卫生服务体系建设作为改革的重点。
此阶段公共服务体制改革的特点：1.重点解决城乡基本公共服务供给失衡的矛盾，促进公共服务从效率走向公平；2.针对公共服务供给市场化进程中出现的政府缺位，强化政府在基本公共服务供给中的责任；3.加大了对农村公共服务的投入，着力建设农村公共服务体系，推进城乡公共服务的均衡化。
二、我国公共服务体制改革的主要成就
30年来的公共服务体制改革，总体趋势是破除计划经济色彩的政府包揽，逐步引入市场机制，推进公共服务供给主体多元参与，以提高公共服务水平，目前已取得了显著的成效。
（一）明确了新世纪公共服务的发展目标
改革开放之初，公共服务体制改革的目标服从于建立社会主义市场经济体制的时代要求，重在恢复和提高公共服务的效率，解决建立社会主义市场经济体制进程中出现的城市公共服务短缺问题。2003年以后，构建社会主义和谐社会的战略目标，决定了新时期我国公共服务的发展目标是：实现基本人权，建立人人共享的基本公共服务体系；改善公共服务绩效，最大限度满足人民群众不断增长的公共需求；促进城乡公共服务的均衡化，解决影响社会和谐的城乡差距与贫富分化问题。
（二）推进公共服务体制改革，探索公共服务供给的市场化与社会化
中国公共服务体制改革的重点是通过教育、文化、卫生体制改革以及事业单位改革，建立多元化的投资体制与管理体制，以打破政府垄断，激励企业和社会组织参与公共产品生产。其一是制定了一些推进公共品市场化和社会化的公共政策；其二是通过国企与事业单位的改制，合理区分政府、市场、社会在公共服务中的角色，促进了政企分开、政事分开，既有利于政府将核心职能转向基本公共服务，也有利于激励民间资本投资公共服务领域，参与准公共品的生产，提高公共服务的效率与质量；其三是在城市基础设施、公共交通、城市环境卫生等准公共品生产中推行特许经营，合同外包等市场化方式，鼓励民间资本参与准公共品的生产；其四是在教育、卫生、社会保障等领域推行责任分担。如高等教育与民办教育的收费制度，社会养老保险中政府、企业、个人强制性分担制度，社区服务中的公办与民办结合等；其五是在供气、燃气、供水等领域围绕价格调整推行使用者付费的改革。［2］
（三）逐步加大对公共服务的投入，基本形成中国特色的公共服务体系
改革开放以来，各级政府对公共服务投入逐年增长，尤其是十六大以来，社会矛盾的转型和政府职能的转变，促使政府更加重视改变公共支出结构，加大对公共服务的投入。如图1所示，我国政府对公共服务的投入在2000年以前呈稳步增长趋势，2003年以后则呈快速增长态势。政府对公共服务投入的增加促进了公共服务水平的提高和覆盖面的扩大，初步形成了中国特色的公共服务体系。
基础教育体系进入全面普及新阶段。2007年底占全国总县数的98.5%，“两基”人口覆盖率达到99%；以健全农村卫生与社区卫生体系为重点的公共卫生体系建设取得初步成效，农村三级卫生服务网也初步形成，新型城市医疗卫生服务体系进一步健全；2007年，我国医疗保障体系也逐步由单一的城镇职工医疗保险迈向由城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和农村合作医疗相结合的全民医疗保险体系；城乡养老保险与基本生活保障制度也逐步推广，全国参加城镇基本养老保险人数为20137万人，参加农村养老保险人数为5171万人。
 图1 1978-2006年国家财政用于文教、科学、卫生的支出趋势（单位：亿元）
资料来源：根据《中国统计年鉴-2006》和中华人民共和国财政部《2006年全国财政支出决算表》的数据整理。
三、中国公共服务发展中的问题
然而，面对公众快速增长的公共需求，我国目前的公共服务水平仍显不够，公共服务体制改革也远远不能适应当前社会矛盾的深刻变化，主要体现在：
（一）政府公共服务职能较弱，公共服务体制障碍仍然存在
政府公共服务职能就是指政府在公共服务供给中的职责，包括基本公共服务的范围、质量以及政府的公共服务供给能力等。目前我国重视经济建设，忽略社会管理与公共服务职能的观念依然存在，导致政府、市场、社会在公共服务供给中的功能与定位不明，政府在公共服务职能发挥上普遍存在缺位或越位现象，本来应该由政府承担的纯公共品供给领域，由于政府采取了“卸包袱”的方式推向市场，导致政府缺位，基本公共服务供给严重不足，公众利益受损。如教育与公共卫生领域出现的高收费、乱收费现象，农村义务教育与卫生服务的投入不足、资源匮乏等造成了弱势群体获得基础教育和基本医疗保障的权利无法得到保障；本来可以通过市场化、社会化的准公共品供给领域，由于政府垄断或行业垄断，与民争利，缺乏市场竞争机制，导致公共服务资源短缺，公共品质量得不到保障，社会公众丧失“用脚投票”的权利。
（二）基本公共服务供求失衡，公共服务的公平问题严重
我国基本公共服务的供求失衡主要表现在地区之间和城乡之间的公共服务供给失衡。在社会保险方面，2005年，我国三项保险（基本养老保险、失业保险、基本医疗保险）参保人数比重，东部地区达到41.9%，中部地区为27.6%，西部地区为22.7%。
在教育方面，城乡义务教育投资水平差距更加突出，农村义务教育经费不足，办学条件差，师资水平低等现象仍然存在（参见表1）。至2005年，上海市普通初中生生均预算内教育经费为8934.52元，北京为5706.57元，而四川为947.43元，安徽为953.33元，河南为932.28元，其中，上海与河南的差距为9.67倍。［3］
在卫生服务方面，占总人口30%的城市人口享受70%的卫生资源，占总人口70%的农村人口，却只享有30%的卫生资源。从2001——2005年，全国城市医院增长率为13.8%，而乡镇卫生院和村卫生室却分别下降14.94%和16.56%，从2000年至2006年全国城乡卫生费用测算可以看出（参见表2），农村卫生费用远远低于城市，其中人均卫生费用城市比农村多3-4倍。
数据来源：根据卫生部统计信息中心2000—2007年《中国卫生事业发展情况统计公报》的数据整理。
在社会保障方面，城乡之间实行不同的建构理念与体制模式，导致城乡社会保障在待遇模式与待遇水平上都呈现不均等特征。如，城镇企业职工基本养老保险由用人单位与个人共同缴费，而农村社会养老保险由个人缴费，前者体现风险共担和社会公平，后者突出个人责任。在失业保险中，农民工很难享受与城镇居民同样的失业保险待遇，处于被边缘或歧视的地位。城乡最低生活保障的差距也很明显，2005年，城乡居民享受最低生活保障的人数相差2.71倍，户数相差2.45倍，平均标准相差2.08倍，补差水平相差1.91倍。［4］
（三）对公共服务投入不足，公共服务绩效总体偏低
改革开放以来，虽然我国公共服务的投入在逐年上涨，但相对于公共需求的增长速度，公共服务的供给能力仍然不足，公众对公共服务的满意度评价较低。据零点研究咨询集团对2006——2007年中国公共服务公众评价指数的调查，24.8%的公众认为政府公共服务水平比较高，41.5%认为一般，25.9%认为比较低或很低。另据陈昌盛、蔡跃洲等对中国政府公共服务的综合绩效评估，认为“我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平”。［5］这两项调查表明，无论是从公共服务主体的投入、产出绩效角度评估，还是从公共服务对象的公众满意度方面评估，目前我国公共服务的总体水平都不容乐观。尤其是与世界其他国家的公共服务水平比较，我国公共服务的供给能力与水平都存在较大的差距（参见表3）。
四、中国公共服务的改革创新：建设服务型政府
我国公共服务30年的成就为进一步探索公共服务的改革创新奠定了良好的基础，而发展中出现的问题，也使我们更加明确了今后的改进目标和任务。
（一）强化政府公共服务职责，深化公共服务体制改革
强化政府公共服务职责，就是要明确政府在公共服务中的定位与责任，建立健全各级政府在公共服务中的职责体系。当前的重点是从纵向上明确中央与地方各级政府的公共服务供给分工与责权，从横向上整合部门职能，强化公共服务部门建设，努力形成适合服务型政府建设要求的政府组织构架。
大量的研究表明：政府在公共服务中的正当角色主要体现为：1.制定公共服务规划与政策，营造公共服务的制度环境，保障公共服务均衡发展；2.监管公共服务的行业生产与供给，保障公共服务质量；3.通过付费购买公共产品，保障公共品的有效供给；4.直接生产和提供基本公共服务，维护基本人道生活的公共需求。
根据这四方面的职能，中央政府的公共服务职责主要是：制定有关公共服务的法律法规、方针政策，依据国民经济与社会发展规划制定专项国家公共服务发展规划和公共服务质量标准，提供国家层面的公共产品和公共服务；对各省、自治区、直辖市的公共服务进行宏观统筹管理和监督检查；运用财政转移支付大力推进公共服务均等化，保障公共服务的公平公正。省级政府的公共服务职责主要是：保证国家法律、法规、政策、规划、质量的执行，根据本地区情况制定地方公共服务的规章、政策与规划；提供本区域内的公共产品和服务，建立和完善地方公共服务体系；对各市县的公共服务进行组织协调和监督检查，对基本公共服务提供必要的财政保障。市、县政府的公共服务职责主要是：贯彻落实国家和省级政府的相关法律、法规、规章与政策，提供区域内各项公共产品与公共服务，保障基本公共服务的实现度与满意度，维护社会稳定，促进社会和谐。乡镇政府的公共服务职责主要是：管理乡镇公共事务，落实各级政府的公共服务政策到村到户，为社会主义新农村建设提供直接的基本公共服务；及时化解基层纠纷，维护基层稳定与社会和谐；逐步由基层行政组织向直接为居民服务的“公共服务中心”转变。
在明确纵向各级政府公共服务职责的基础上，还应该注重横向的政府公共部门建设，按照探索职能有机统一的大部门体制的思路，可在进一步整合各级政府职能部门的基础上，尝试将履行公共服务职能的机构进行模块式整合，并适度调整和充实编制，加强公共服务部门在政府机构中的地位。在条件成熟的情况下，借鉴国际成熟经验，成立公共服务委员会，负责协调相关职能部门，统筹全国公共服务工作，负责对各主要负责公共服务提供的政府部门、事业单位和国有企业进行绩效考核等。
（二）加快公共财政体制改革，推进基本公共服务的均等化
公共财政体制是直接影响各级政府公共服务能力和公共服务绩效的关键因素。建立以基本公共服务为导向的公共财政体制，是实现基本公共服务均等化的必要前提。
1.建立“事权”与“财力”相匹配的公共财政体制，推进各级政府财政能力均等化
针对我国地方政府由于区域发展不平衡、事权、财权不匹配导致公共服务供给能力不均衡的现实困境，要在宪法和分税制改革的基础上，根据国家基本公共服务范围和基本公共服务标准，明确各级政府的公共服务职责，据此调整各级政府间财力分配，以推进各级政府财政能力的均等化。尤其要以增强基层政府财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革，探索省管县财政管理体制和乡镇财政管理体制改革，减少财政管理层级，提高资金使用效益。
2.优化财政支出结构，建立城乡统筹的基本公共服务投入机制
在不断提高公共服务支出占财政支出比重的基础上，应建立公共服务投入的稳定增长机制，努力把新增财政收入主要用于公共服务，逐步使公共服务支出成为财政支出的主体。尤其要在统筹城乡协调发展的前提下，加大对农村基本公共服务的投入，优先保障农村和落后地区的基本公共服务，鼓励城乡之间建立公共服务资源的良性互动机制，切实解决农村基本公共品供给不足的矛盾，破解城乡二元公共服务体系的障碍，确保农民能够享受与城市居民同质化的公共服务。
3.完善财政转移支付制度，优化转移支付结构
应充分发挥财政转移支付对公共服务均等化的调节作用，逐步缩小税收返还和原体制补助范围，不断提高一般性转移支付比例，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，促进区域间公共服务水平的协调发展。要进一步降低专项转移支付的比重，强化资金使用的监督和评估，提高中央财政转移支付的效果。要推进转移支付制度的透明化与规范化，杜绝权力寻租空间，确保经济落后地区政府具有提供基本公共服务所必需的财政能力，逐步实现城乡之间、地区之间、不同群体之间的基本公共服务均衡发展。［6］
（三）完善城乡公共服务体系，提升公共服务绩效
提升公共服务绩效，必须以发展社会事业和解决民生问题为核心，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系，以破解“城乡之间、区域之间公共服务供给失衡”、“公共需求增长和公共供给不足”的双重困局。
1.制定和实施我国公共服务体系建设的总体发展规划
公共服务体系建设既是一项艰巨复杂的系统工程，又是一个需求不断更新与完善的动态进程。要确保我国基本公共服务体系建设与国家经济、社会发展规划相衔接,与全面建设小康的要求相适应，就需要从国家层面集中各方面的智慧，根据我国国情和公共需求的发展变化，制定总体的公共服务发展规划，明确我国公共服务体系建设的发展目标、基本原则与实施步骤。要坚持“政府主导、扩大覆盖、注重公平、提高效率”的原则,在保证最低生活保障、就业、基本医疗、义务教育的基础上,以保护弱势群体为重点,努力推进基本公共服务均等化，不断提升公共服务质量，提高公共服务绩效。
2.制定“基本公共服务国家标准”，建立公共服务体系建设的激励约束机制
由于公共服务涉及的服务对象、供给主体和政府层次较多，在服务程序、支出标准、服务质量等方面的要求不一，从而影响公共服务的规范化和公平性。这就要求我们根据基本公共服务均等化的要求，分类制定基本公共服务国家标准，明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容，为全国各类基本公共服务的推进建立一个基本参照体系。［7］
一是制定公共服务范围与责任分工的技术标准，即确定各级政府应该提供的公共服务范围和分类与责任分工，并明确哪些应该政府承担、哪些可以市场提供、哪些可以由社会组织承担、哪些应该市场提供而政府提供相应补贴、哪些应该政府特许等等，作为政府职能转变的前提；二是制定公共服务质量的技术标准，即根据各类公共服务的特性，分类制定服务质量标准。如：制定全国统一的基础教育质量标准，公共卫生和基本医疗质量标准，也可在充分考虑了当地价格和消费指数的前提下，分类制定社会福利标准和养老保障标准；三是制定公共服务绩效评估的技术标准，通过制定《政府公共服务绩效评估条例》等，规范公共服务绩效评估的原则、主体、程序、指标和应用途径，用以检测城乡基本公共服务均衡化程度和公共服务的效率与质量，为实行“公共服务问责制”提供依据，形成激励约束机制。
（四）创新公共服务供给方式，构建多元主体协同治理格局
针对目前我国公共服务供给中的现实问题，要应用“治理”理论指导公共服务方式的创新，适度引进市场化和社会化的运作方式，逐步形成政府主导，多元主体协同互动的公共服务治理格局。
一是要合理界定政府、市场、社会在公共服务供给中的功能与定位。优化公共服务市场化、社会化的制度环境，形成公共服务的职责体系；二是要建立公共服务多元主体协同的有效机制，灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿者服务等多种模式提供公共服务；三是拓展公共服务中公民参与的渠道和范围，大力培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。
［参考文献］［1］中国（海南）改革发展研究院.加快建立社会主义公共服务体制［J］.中国改革论坛，2006(8).［2］句华.公共服务中的市场机制：理论方法与技术［M］.北京：北京大学出版社，2006.193.［3］教育部财务司，国家统计局社会和科技统计司.中国教育经费统计年鉴［Z］.北京：中国统计出版社，2006.［4］［6］中国海南改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展［M］.北京：中国经济出版社，2008.66,116,385.［5］陈昌盛，蔡跃洲：体制变迁与地区综合评估［M］.北京：中国社会科学出版社，2007.12.［7］陈昌盛.推进基本公共服务均等化战略行动与政策建议［J］.财会研究，2008(2).
(作者单位:四川大学公共管理学院教授)
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