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农村改革30年回顾与展望
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| 时间：2009-09-14 |
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[摘要] 从农村改革开始到2003年前后，改革以“减少控制”为主要特征；2004年以后，改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。党的十七大以后，农村改革进入统筹城乡发展、深化综合改革新阶段。新时期农村改革的核心任务是用更积极的城市化政策引导城乡统筹发展，农村改革的主攻方向是加快市场化步伐。
农村改革； 农村发展； 改革模式
30年来，中国经济增长率长期位居世界前列，市场供应日益充足，物价相对稳定，人民生活水平不断提高，与农村改革先走一步并获得成功有密切关系。农村发展与整个中国经济发展有什么样的联系，中国究竟在农村改革方面做了什么，未来农村改革向何处去，是本文要讨论的问题。
一、农村发展的几个“关键词”
（一）发展奇迹。
30年的改革开放解决了中国人的吃饭问题，还大大丰富了中国人的生活，的确是一个奇迹。发展的奇迹也表现于农业，但如果细致分析，农业发展的奇迹实际上有前后两个阶段。上世纪80年代初到90年代中期，中国农业获得了快速发展，其中有几年农民收入增长的速度甚至快于城市居民。但这个时期的土地投入、劳动投入和资本投入是增长的，相应的，农业产出也在增长。产出增长比要素增长快，就是“奇迹”。上世纪90年代中期以后，我国农业领域资本投入在增长，但劳动投入和土地投入实际在下降。1996年之后，耕地出现净减少；2000年以后，农村劳动力也在稳定减少，减少的速率大约在1.6%左右，但这个时期的农业GDP却在稳定增长，1996年之后农业GDP平均增长约8%。这种变化也是一个奇迹，且比第一个奇迹更重要，因为这个奇迹是在两种要素投入减少的情况下发生的。
为什么会发生第二个奇迹？一可以归结为技术进步，二可以归结为分工水平的提高。而这两个因素可以进一步归结为市场化改革的进步，因为农业技术服务的市场化提高了效率，促进了分工。
（二）人口红利。
“人口红利”近年已经成为经济学家解释中国经济长期发展趋势的“关键词”。其实，这也是理解中国农业发展的一个“关键词”。
中国经济发展得益于廉价劳动力，而廉价劳动力来自中国农村的巨大的人口存在。中国“农民工”的工资曾经长期保持不变，只是近几年才开始上涨。这种情况导致了中国工商业资本能够以低成本扩张，并向世界大量输出廉价商品。但仔细分析可以发现，农民工的主体是男性青壮年劳动力，而留在农村的妇女和老人更可以不计“工资”从事农业生产，并通过精耕细作来部分替代农业资本投入，产生了廉价的农产品。农业的低投入、农产品的低价格压缩了农业的GDP，实际上低估了农业的增长。所以，总体上看，中国经济的高速增长没有伴随高通货膨胀，得益于农业生产的低成本。“人口红利”实际上是农民的“负收益”。
（三）土地红利。
经济学家对经济增长的分析似乎忘记了还有另一个“红利”，即“土地红利”。上世纪农业合作化以后的很长一段时间里，我们国家的经济建设所需要的土地基本上是无偿取得的。改革开放以后逐步开始对农民实行征地补偿，但补偿费用一直很少，到目前为止也不超过1万亿人民币，而取走农民土地的总价值远远大于这个数。我用国民收入分配的方法估算，取走农民的土地的总价值应该在20万亿之上。
“土地红利”同样是中国经济低成本扩张的重要因素。土地要素所有者本应得到的收入转化成了其他经济利益集团的收入或再投资资本，经济增长成本就大大降低了。
农民向中国经济贡献了“人口红利”和“土地红利”，为什么中国农业仍在发展，中国农民的收入仍在提高？其魔力在哪里？答案还是改革开放。农民被放活了，他贡献了劳动和土地，只要自己的收益比过去强，哪怕别人的收入增长更强，农民自己也会有所行动。中国农村的进步乃至整个中国经济的成长，其奥秘正在这里。
二、中国农村改革模式的转变
从农村改革开始到2003年前后，农村改革以“减弱控制”为主要特征；2004年以后，农村改革以调整国民收入分配结构、扩大农村公共品供应为主要特征。党的十七大以后，农村改革进入统筹城乡发展、深化综合改革新阶段。
（一）1978—2003年：以“减少控制”为主的农村改革模式。
我们对农村改革经验的概括着重于国家、集团和农民之间利益关系调整的得失成败。第一，农村改革必须打破来自国家权力对农民的高度控制，让农民依据市场关系自由地安排生产。第二，在改革的关键步骤上，中央政府的决断具有重要意义。第三，从改革目标的确立到最后实现，比之中央政府的率先行动，鼓励地方政府积极探索、推动制度创新，是改革成功的必要条件。从推动农村发展的政府行为方面看，除几次农产品价格调整出自中央政府之外，一些重要的改革行动最初都来自地方政府的创新性行动。如包产到户、乡镇企业、村民自治等。但必须承认，给予或承认地方政府在决策中某种自由，在改革时期可能是一把“双刃剑”。
农村发展的根本障碍，是我们从计划经济时代开始并大体延续至今的对农民实行的控制，农民应该享有的公正权利得不到保障和尊重。这一时期改革的重要任务是农民权利变革。
1.农民的土地财产权。
家庭联产承包制在1978年后迅速推广，当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求比较一致，特别是精英分子的积极性很高，是改革顺利进行的重要条件。
家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。（1）从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。（2）家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。（3）家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。由于农业生产的特殊性，对农业劳动者劳动投入的质量、数量进行监控的成本极为高昂，家庭联产承包制的实行实际上基本取消了这种监控成本。（4）农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
2.农民平等的劳动就业权利。
尽管我国城乡分割体制尚未完全打破，但这个体制已经遭到很大冲击。在种种约束之下，中国农民勇敢地走向城市，率先向劳动市场的二元体制发起了冲击。
过去一个很长时期里，国家对农民工权利的保护，对劳资关系的调节，常常是不着边际地空喊口号，而媒体对这个问题也多是给予道德批判，未能发掘其中更重要的意义。2003年以后，这种情况才有了逐步转变。农民进城务工，对于提高中国资源配置效率，促进经济高速发展，发挥了重要作用。同时，对农民进城务工的种种限制，又大大限制了资源效益的充分释放。
调查表明，在2004年之前差不多10年左右的时间里，农民工的工资几乎没有增加。劳动的廉价是因为农民工的劳动权利没有得到应有保护。此后，对农民平等权利的保护，特别是对农民工与城市职工之间平等权利的保护，逐渐成为全社会的共识。２００４年１１月１日国务院第４２３号令颁布的《劳动保障监察条例》，把农民工的权利置于国家法律保护之下。中央高层提出的“以人为本”的施政方针的确开阔了地方政府官员的视野，许多能够有效调节劳资关系的政策在不断出台。
3.民主选举权利。
在农民问题上，中国历来缺乏好的、有利于稳定的社会对话机制。村民自治选举制度的重要功能在于解决对话问题。1988年6月1日我国《村民委员会组织法》开始试行，1998年正式实施。全国大部分农村村委会进行了多次换届选举。中国政府的此项行动引起世界的广泛关注，也受到广大农民群众的欢迎。但已有的实践证明，中国农村的民主政治发展远不是一件一蹴而就的事情。可以说中国乡村社会的民主政治建设非常重要，同时又非常困难。
总体上看，对于乡村民主自治，农民的态度远比地方政府认真。现行《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》尚有许多不尽如人意之处，但这部法律至今没有再行修订。值得注意的是，中国农民十分看重村委会选举产生的程序性问题，并在实践中发展出了一些形式不同，但很能体现民主精神的做法。(中华人民共和国民政部：《中国农村村民委员会民主选举制度日益完善》，《2000年农村白皮书》)
（二）2003年后的改革：以调整国民收入分配格局为主的综合改革模式。
1.以调整国民收入分配格局为主的综合配套改革模式产生的背景。
一般来说，改革是一个渐进的过程，但渐进改革决不意味着仅仅用“增量调整”的办法进行改革。农村税费改革就不是“增量”改革，农村土地征用制度改革也不会是“增量”改革。必要时，也应针对“存量”利益关系安排改革。
如果单单用“增量”改革的办法调整复杂的利益关系，可能使改革陷入僵局。我们的研究发现，农业波动与政策规定呈弱相关，而与政策的执行力度呈强相关。事实上，政策的书面内容是比较连续的（除过粮食流通政策），关键是执行方面发生问题。
以放权为核心的改革模式在一定条件下会产生权利放不下去的结果。这种改革的局限性导致1996年之后农村发展的逐渐停滞。
从1996年农村和农业经济的发展以及农民收入变化的状况看，形势的确不容乐观，迫切要求中央农村政策发生改变。一段时期，我们在农村改革的市场化方向上出现过摇摆，对农民收入增长和农村发展带来了不利影响。1997—2003年7年中，农民人均收入年增长为4%，低于城镇居民收入增长7%～8%的水平，致使城乡收入差距在不断扩大。1990年代后半期以来，中国经过了5年粮食丰收的可喜局面，但1998年以后粮食产量持续减少，开始产生对粮食市场的压力。从各方面情况看，要满足国内粮食市场的基本平衡，国家必须付出更多的努力。从城乡经济关系看，土地、劳动和资本等资源在城乡之间的流动仍然显示出“二元结构”矛盾在加深的严峻现实。
2.以国民收入分配调整为核心的综合改革模式。
《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中共中央1号文件）反映出新一届领导集体坚持“以人为本”，关注社会弱势群体，塑造社会公正的新的施政理念，其意义十分深远。它进一步明确了农业和农村改革的市场化方向，并为政府实现对市场的宏观调控、强化对农业的财政和金融支持确立了基本政策框架。文件抓住了我国农业和农村发展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深层次问题。全国农民收入连续多年增长缓慢，城乡收入差距持续扩大是困扰我国经济和社会发展的难题。这个难题是我国农业和农村内外环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构之下各种深层次问题的集中反映。2004年农村改革的另一个重要特点是地方政府积极响应中央的号召，在深化农村改革中努力创新，富于进取精神。不少省市提前做了减免农业税的工作，为中央的政策目标早日实现创造了条件。
3.调整国民收入分配格局、实行反哺农业的初步举措。
2004年以后，国家农业支出除过传统的支出项目之外，逐步增添了生产直接补贴、生活设施补贴、教育补贴、社会保障补贴和“新型合作医疗”补贴等几种新的全国性或地区性农民普遍受惠的补贴类别，同时各种新的“项目”支农工作仍在继续进行。2007年农村建设和支援农业的总支出达到4318亿元，比上年增加512亿元。2008年，按初步估算，中央政府和地方政府对农村的投入总额将超过8000亿元人民币。
（三）两种改革模式的局限性及其外部制约。
两种改革模式都是特定历史条件下的选择。“减少控制”的一系列政策是在粮食供应紧张的压力之下作出的选择。这种选择在党内高层有一定的共识作为基础。从总体上看，“减少控制”改革模式的主导者是中央政府，这个特点在改革的中后期越发明显。
“分配调整”改革模式则是中国经济的实力大大增强以后才出现的。在当时背景下，在取消农业税的同时逐步减少国家的补贴（特别是减少粮食风险基金）并不会对国家财政运行造成明显负担。
所以，从总体上看，两种改革模式在不同时期都是水到渠成的结果。但是，也不能认为每一种改革模式的选择就一定能解决农村发展的基本问题。事实上，每一种改革模式都有自己的局限性。
1．“减少控制”改革模式所受制约及其局限性。
“减少控制”改革模式的主要操作者是中央政府。当“减少控制”达到一定程度后，政策的进一步实施会遇到阻力，阻力主要是三个方面的因素，分别是地方政府的消极态度、某些利益集团的反对和市场结构的缺陷。
在劳动力流动方面，随着人民公社制度的解体，农民进城务工成为不可阻挡之势。但真正要农民在城市特别是大城市定居下来，会遇到一些难以克服的障碍。据了解，教育部门比公安部门更喜欢传统户籍制度，因为这个制度可以增加它们的收入（借读费等）。城市社会保障收支的赤字是阻碍农民在城市定居的另一因素。
以中央政府推动为主的“减少控制”改革模式在农村土地改革方面受到制约也很明显。首先是地方政府特别是土地资源紧张地区的地方政府对中央政府提出的“增人不增地，减人不减地”的政策有抵触，以至这项政策在地方很难落实。其次是工业部门和建筑业部门不支持国家征地制度改革，而地方政府在利益驱动之下往往站到了工业和建筑业利益集团一边，致使征地改革举步维艰，中央政府的政策难以得到有效执行。在土地产权制度进一步改革还没有达成共识的情况下，中央政府希望通过稳定承包权或将承包权的物权化来解决土地资源的有效配置问题，现在看来困难很大。在改革开放前20年，农村金融市场的改革也乏善可陈。改革的深层制约仍然是市场结构的缺陷。农业的小规模经营难以产生有效的大规模的资金需求，致使农村金融市场的交易成本比较高。国有大型商业银行未能在农村资本市场提供有效服务，在不同程度上退出了农村市场。曾经兴起的农村合作基金会因为依赖农村“经管站”，缺乏有效的产权基础，产生了严重的腐败问题，不得不由中央政府出面叫停。
总结以中央政府为主导的“减少控制”改革模式的局限性，我们发现，它未能自动产生市场主体间的公平关系，未能自动形成有效的产权基础，也未能产生足以降低交易成本的市场结构。“减少控制”意味着“放权”，但“放权”不等于“造权”。深化农村改革的关键是权利的再造，尽管这种再造需要“放权”的过程。“造权”的改革工作未能深入进行，是“减少控制”改革模式受到制约的根本性原因。西方国家的经验也很能说明一些问题。
2.“分配调整”改革模式的制约与局限性。
2004年提出的深化农村改革的目标主要还在于通过调整国民收入分配结构来支持农村的发展。但“分配调整”改革模式受到的制约也是明显的。
首先是国家财力的限制。减免农业税的资金来源一部分是经济发达地区的地方收入，另一部分是中央政府的粮食风险基金。这些资金来源并不构成对农业支持的充分保障。
其次是农村社会对“分配调整”改革模式的承接系统还未能很好发育。2004年开始实行对种粮农民的直接补贴以后，政策贯彻所遇到的困难是补贴资金发放的成本比较高，有的地方甚至出现资金发放成本大于资金数量本身的情况。从发达国家的经验看，政府对农业的支持往往依赖农民的合作组织系统，这种系统可以大大降低政府支持农业的成本。显然，我们的这种系统还远没有形成。再者，当前实行的“分配调整”改革模式的重要方面应该是涉及进城务工农民的“劳资关系”，而这种关系的调整难以做到一蹴而就，甚至可以说这种调整还没有真正受到地方政府的高度重视。
最后，实施“分配调整”改革模式不能不涉及农村社会保障事业的发展，但在目前条件下，还不能找到一条使得农村社会保障与城市社会保障相统一的办法，而统一问题不解决，“分配调整”改革模式就不能说获得了成功。这将是我们要长期面对的一个老大难问题。
三、迎接农村改革与发展的新阶段
（一）新时期农村改革的核心任务：用更积极的城市化政策引导城乡统筹发展。
我国政府开展社会主义新农村建设工作已经两年了。应该说这两年的成绩相当显著，特别是农民很欢迎国家的新的农村政策。但从我们的初步调查看，农村建设的资源合理配置问题还相当突出，以农业为主的地区在农村建设中困难还很多。我们认为，要合理利用农民的生产积极性和国家资源，进一步加快新农村建设的步伐，必须调整新农村建设的战略思路，采取更积极的城市化政策，为农村发展创造更好的条件。
1.多半人口居住在农村不容易建设新农村。
新农村建设成功的最终标志是两个，一是农村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是农村居民享有与城市居民相当的公共服务水平。有了第一条，政府规定的“生产发展、生活富裕”这样两个新农村建设目标就算有保障了；有了第二条，政府规定的“乡风文明、村容整洁、管理民主、生态良好”这些公共目标也就有了保障。但在我国多半人口居住在农村的情形下，这两个基本条件要实现是相当困难的。
（1）小规模农业经营不可能产生支撑新农村的新型农民。
我国耕地的保有量的目标是18亿亩，而我国农户总数约2亿4千多万户，平均每户耕作面积大约7亩地。在这些农户中，约20%的农户从事“设施农业”，生产畜产品、水果、蔬菜、花卉等农产品，他们因大体可以实现充分就业，可以获得较高的年工资收入和投资收益，其家庭总收入可以接近城市平均水平。其余80%的农户主要从事粮食生产，来自农业的收入平均每户大约在3—5千元。这些农民只能是穷人。由这样一些农户构成的居民点——村庄，只能是破败的村庄，而不可能是“社会主义新农村”。
能不能在户均7亩地上通过农业技术进步来增加农民收入？非常难。良种、灌溉、化肥、除草剂和小型农业机械等技术是规模中性技术，但这些技术的应用对农产品产量进一步增加作出贡献的潜力已经不大，其显著作用是节约农民的劳动时间。从我们的调查看，农民更倾向于选择劳动节约技术。如果农民不能利用节约出的劳动时间从事其他工作，这种技术进步就不能增加农民收入。
能不能在户均7亩地上通过改造农业组织结构来增加农民收入？也很难。农业生产的组织结构的进步在我国被冠以“农业产业化”这样一个说法，其实它是指建立在农业专业化基础上的农业经济的一体化。事实上，农业产业化的重要后果仍然是让农民节约了总的生产时间，而不是提高农民的农业收入。在农业高度产业化的条件下，服务农业的“龙头企业”从事更专业化的流通和技术服务工作，农民便在一定程度上退出了农产品流通领域和生产资料购买领域，甚至连地头上的工作时间也减少了。因为专业化的生产，某些短缺农产品常常会迅速增加供应，而农产品的需求收入弹性又很小，价格便可能下跌，如果农民的土地耕作面积不变化，农民的农业收入也会下降。
概括地说，农业特别是粮食生产的技术进步和组织结构的调整，其主要后果是节约了农民的劳动时间，而不是直接增加农民收入。摆脱这种困境的办法，我们想到的自然是农民的兼业，让农民从非农产业中增加收入。但现行的农民“兼业模式”导致巨大的资源浪费，不利于统筹城乡发展。
（2）现行“兼业模式”导致巨大的资源浪费。
尽管有官方的数据，也有一些研究机构的调查，但还是很难确切估计目前我国农村劳动力转移的数据。按一个保守的判断，可假设有1亿农户的主要劳动力(包括配偶共1.4亿劳动力)在各类城市从事非农产业。同样按保守估计，这些外出务工人员带回农村的资金每年在8000亿元左右。另据国家统计局公布的资料，全国农户平均每年新增约8平方米的钢筋混凝土住房面积，其造价大约0.32万元人民币。仅此一项，全国农户每年新造住房的投资约8000亿元人民币。这个情况与国家统计局公布的住房消费数据有矛盾，我们采信前一数据。这样说来，我国农村外出务工人员带回农村的资金刚好和农民的住房投资相一致。8000亿这个数字是巨大的，它远远超过了国家对农村的全部投入。
进入城市务工的农民的福利损失是巨大的。据甘肃农调队的调查，当地务工农民中，能够在城市租得起或买得起有卫生间和厨房的单元房的大约只有12%左右，按北京的一项资料估计，这个比例也在15%左右。这意味着绝大部分务工农民所获得的收入用于建造住房以后并没有给他们产生实际福利。
由此产生的资源浪费还可以算另一笔账。尽管农村长住农民人数以1.6%的速度在下降，但农村的户数却在以1%左右的速度在增长，新增加的分立农户除在一些发达地区不能获得宅基地外，其他地区仍然能获得宅基地。目前我国农村地区的非农业占地已经达到约18万平方公里，按城市的容积率标准，应该容纳18亿人口，但实际上只约7亿人口。按目前的趋势，农村地区的人口容积率还在下降，农村的土地资源浪费趋势难以扭转。
还有一笔各级政府在“新农村”建设中的投资账要算。因为村庄规模在扩大，各地方政府要在基础设施上给予投入。全国县以下农村道路长度120万公里，村内道路约250万公里左右，每公里按5万元计，也近2000亿元。再加上其他基础设施的投入，如自来水、电力、污水排放、沼气池等，投资还会显著增加。而据我的初步观察，农村基础设施投入越多，在一定时期里农民跑得越快。这部分投资的效益难以保障。
（3）分散的公共投入无以建设新农村。
中国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口大约是７亿４千万左右，占了中国总人口的58%，这是中国社会的大头。中国银监会官员披露的资料表明，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15至20万亿元人民币。而实际支农资金按照8%的增长率计算，只能提供10万亿左右。这些资金即使投下去，由此产生的固定资产的维护更新成本，国家和农民都支付不起。因为农村人口数量庞大，涉及许多政府管理部门，几乎每一个部门都认为自己有必要成为“新农村”建设的投资者，大家都向国务院争要资金，造成资金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及农村投入的中央部一级工作部门有20多个，它们正在实施大约100多项新农村建设的“工程”或“计划”。整合资金投入渠道，减少浪费可能性，是当前搞好新农村建设的重要课题。
2.城市吸纳人口的能力究竟有多大？
有一些学者怀疑我国城市吸收农村人口的能力，认为城市化的步伐应该慢一些。还有的学者认为城市化会导致城市出现大量的贫民窟，应该将农民束缚在农村土地上。我以为这些看法是不正确的。
城市吸收农村人口的能力弱，主要与我国的就业政策有关。我们估算，如果能严格执行“劳动法”，下决心解决劳动者加班报酬问题、城市居民兼业问题和童工问题，全国就业岗位有可能增加4000万左右。如果再能够加强居民收入调节和监管，适当提高个人收入所得税的累进率，努力打破就业的部门垄断，就业岗位还可以增加。从宏观经济数据看，我国GDP连年高速增长，远远超过了就业增长的速度。这种差距不可能用技术进步因素来完全解释。基本情况是，一方面已就业的劳动者超时超负荷工作，另一方面却有大量农村隐蔽失业人口存在。我们不赞成用农民素质低来解释农民失业人口大量存在的原因。事实上，在一些城市现代经济部门，农民能够从事很多工作。劳动市场的不完全性，才是农民工就业难主要制约因素。此外，收入户籍政策、调节政策和地方管理体制也不利于城市化，这方面做好改革，城市化的速度还会增加。
我做过一个粗略估算，假设采取积极的城市化政策，我国种植业农户以每年6%的速度减少（目前的速度已经是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市贡献3%，其他小城市和新兴小城市（可以发展1万座小城市2—3万人）贡献3%。有了这样一个过程，在30年以后，我国可以剩下5000万农户，其中粮食种植3000万户，其他农户2000万户。这个目标实现以后，农村人口将显著减少，大批村庄将消失，城乡差别将基本不存在。那时，中国农村的基础将是富裕农民组成的小的居民点，不以农业为主的家庭将居住在小城市，而更多的农民将变成城市居民，城市化率可达到80%左右。
3.什么是更积极的城市化政策？
实行积极的城市化政策重点要解决以下几个方面的问题。
一是深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度。户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、便于对人口进行规模控制的人口登记制度。新制度的核心应该是居住地人口登记制度，具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积等质量元素符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并享有和其他居民一样的权利。
二是改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会。政府部门要带头按劳动法的要求办。
三是改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。要取消区分“大产权”、“小产权”这样的奇怪的政策，以“放开产权、管住规划”为核心建立土地管理的政策体系。
（二）坚持市场化改革方向。
发达国家农村发展的历史经验证明，农村改革必须归结为权利关系的变革。过去我国农村的最大问题是不尊重农民的基本权利，用控制性政策，把农民束缚在土地上。20年前开始的改革，大体上是确立农民基本权利的过程；所有农村改革的成就，都可以归结为农民基本权利得以逐步确立所产生的积极成果。同样的道理，农村各种尚待解决的问题，也将寄希望于农民基本权利的进一步确立。新的中央领导集体提出了以人为本的发展观，将为确立农民各项基本社会权利提供意识形态的支持，有利于深化农村改革，促进农民发展。
从长远看，今后农村改革的主攻方向还是加快市场化的步伐，为此要做好三方面的工作。
一是要通过改革，使农民成为有活力的市场主体，创造农村市场经济发展最基本的动力。首要任务使以更大的力度改革农村土地关系，确立农民的土地财产权。农村目前实行的土地承包制对解放农村生产力曾发挥了巨大作用。但这个制度难以避免乡村干部对土地过强的支配权，对理顺农村政治经济关系很不利。中央政府已经通过立法措施，来强化农民的土地承包权，使农民的土地承包权物权化，但目前落实情况尚不尽如人意。除此之外，要大力发育农民新型经济组织，同时改造和最大限度地利用农村现已存在的中介组织资源（如乡镇、村社区组织、供销合作社、信用合作社以及乡镇的“七所八站”等组织形式）的网络体系、基础设施、专业技术人才和社会动员能力，整合农村已有的和正在发育的社会资本、人力资本和物质资本，实现传统组织资源和新型组织资源的有效对接。还要进一步放活劳动力市场和资本市场，逐步实现城乡劳动力市场的统一，建立多层次的资本流动市场。
二是要加强政府对农村经济发展的支持力度，并在“市场失灵”的领域发挥政府服务的作用。中国农户的小规模经营状况决定了农户在市场经济中处于不利地位，易于受到大型垄断供应商和服务商的盘剥。同时，农业是高度竞争的产业，农业利润率往往低于社会平均利润率，不容易获得商业银行的服务，也不容易吸引投资者向农业投资。鉴于这个原因，国家应大力加强农业基础设施的投入，发展农业科技，改善农业生产的物质条件。同时，鉴于目前农业资金多头投入、效率有限的局面，应改善国家农业政策性银行的服务，进一步增强农业政策性银行的服务功能。可以考虑加强我国农业发展银行与农业部之间的协调互动，把目前各种分散的农业支持资金适度集中，由农业部做好资金使用的规划，由农业发展银行做好资金的具体使用和调度，以提高农业资金的使用效率。三是要改善农村基层社会的治理结构，进一步改革村级社区管理机构和乡镇政府，采取更有力的措施加快农村基层的民主制度建设。1998年正式出台村民自治法，但落实极为困难。农民希望这项权利真正得以落实。如果这项权利落实了，所谓“农民负担”问题也就容易解决了。这等于把“中央要求减负”，变成了“农民自我减负”，效果就大大不同了。我们在调查中发现，与其说农民苦于税费负担重，不如说农民更苦于税费负担不平等。在一个乡镇，往往有不交或少交税费的村子；在一个村子，又有不交或少交税费的农民，这使得一部分农民所承受的赋税相当沉重。解决这样的问题，只能由改善农村基层政府的治理结构来实现。
(本文作者：中国社会科学院农村发展研究所研究员)
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