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30年中国对外开放战略的变革
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| 时间：2009-09-14 |
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[摘要]我国的对外经济在改革开放以来，大致上经历了两个阶段，实行了两种不同的战略。一是充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的对外开放战略；一是整合国际资源而开发国内市场的对外开放战略。
改革开放； 对外开放战略； 国内资源； 国际资源； 市场
在改革开放之前的传统社会主义经济条件下，我国的对外经济基本上是处于封闭状况。因为在那个时候，我们将“阶级斗争为纲”推广到国际经济之中，似乎“帝、修、反”所生产的粮食和工业品都具有阶级性，因而我们就是再苦再饿，也不能要“帝、修、反”的粮食和工业品，所以出现了60年代初全世界粮食大丰收，而我们却有大量人饿死的奇怪现象。同时，那个时候我们曲解了自力更生和独立自主的原则，抛开国际分工协作日益成熟的世界经济一体化的大背景而盲目发展所谓独立的工业体系和农业体系，因而除了同当时的所谓社会主义阵营的一些国家有些援助性的政治性的所谓国际贸易外，基本上割断了同世界经济的联系，处于自我封闭的状态下。这当然与当时的冷战状态有关系，但我认为主要原因还在于我们自身，在于我们自身当时的“极左”路线，将自己处于与世界经济的隔绝之中。改革开放后，随着我国经济发展战略的调整，我们才开始打开了国门，逐渐将自身融入了世界经济之中。在进入国际分工协作的世界经济之后，我们的对外经济在改革开放的30年以来，大致上经历了两个阶段，实行了两种不同的战略，一个是充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的阶段，这个阶段的战略特点是充分利用国内资源而争夺和占领国际市场；一个是整合国际资源而开发国内市场的阶段，这个阶段的战略特征是整合国际资源而开发国内市场。
一、充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的对外开放战略
1978年党的十一届三中全会虽然提出了改革和对外开放，但在改革开放的前十年，我国的对外经济实际上发展较为缓慢，其原因有三：一是传统社会主义经济理论的束缚实际上还非常大，尤其是以阶级斗争为纲的思想仍然在各个领域以各种方式而起作用，例如人们对所谓的和平演变的担忧还甚多，唯恐我们在对外开放中被资本主义制度所侵蚀，因而当时不可能大规模地快速对外开放；二是当时我们刚刚才从国民经济几乎崩溃的边缘走出来，还处于严重的短缺经济之中，国力甚差，不仅没有产品可以出口，而且也因为没有外汇而无法进口，所以国际贸易发展缓慢，国际收支的正常项目对我国GDP的贡献甚少；三是我们刚刚从封闭性经济形态中走出来，才开始迈进国际社会，吸引外资的法律体系和基础设施都不健全，再加之国际上对中国还有意识形态方面的误解，因而外资的进入极为缓慢，当然更谈不到我国国有资本走出去的问题，资本项目下的国际收支几乎处于很微弱的状态。
一直到1992年小平同志南巡讲话以后，尤其是中共十四大之后，我国的对外经济才开始得以快速发展，国际收支中的国际贸易和国际资本流动才开始在规模上有了起色。既然中国经济已经开始快速地融入国际经济之中，我们就要讨论我们的对外经济战略，我们究竟应该实行什么样的对外经济战略？对外经济战略的制定不能脱离当时的国情。大家知道，在我国经济刚刚开始融入国际经济的一段时间中，我国经济有着三个明显的特点，一是资本和外汇都很短缺，非常需要国际资本和外汇；二是就业压力非常大，但国民还不富有，甚至还可以说很穷，因而国内市场购买力很有限；三是国内资源比较便宜，例如劳动力资源和土地资源等都比较便宜。我国经济在当时的这三个特征，决定了我国当时对外经济的基本战略，只能是充分利用国内资源而争夺和占领国际市场。
在这种开放战略框架下，我们在国际贸易上采取了极力扩大出口而限制进口的方略，例如在出口上实行了出口退税比例很高的有利于扩大出口的出口退税政策，在进口上实行了比较严厉的进口关税政策，甚至不允许进口；在资本项目下，我们实行了极力吸引外资而限制资本外流的政策，例如对外资实行包括税收优惠和土地优惠在内的各种优惠政策，但对资本外流却严加控制。与这种开放战略相联系，我国的外汇体制实行了国家严格控制的行政性外汇管理体制，不仅外汇的流动被严格控制，例如资本项目下的外汇兑换从不放开，而且外汇的价格也是政府控制的，实行政府定价原则，因此，外汇的流动和定价，都不是自由的和市场化的。
我国对外开放的实践表明，当时我们实行的充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的对外开放战略，非常快速地形成了贸易顺差和使外资大量地流入了我国，因而非常有效地增加了我国的外汇储备，同时又为我国创造了更多的就业机会，提高了人们的收入。当然，这种战略也对我国的改革产生了巨大的推动力，形成了开放带动改革的体制变革效应，因而当时人们对于这种开放战略基本上是认同的，尤其是在具有对外开放的区位优势的长三角和珠三角等地区，这种对外开放战略释放了巨大的能量，有效地推动了这些地区的经济和社会发展，因而无论政府，还是民众，都对这种对外开放战略有极高的认可度。
这种对外开放战略自1992年开始大规模推进，到了1997年，又掀起了一个高潮。因为1997年我国经济遇到了两个挑战，这两个挑战极大地推动了充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的开放战略的实施。一个是亚洲金融危机，这场危机首先表现为对外汇的国际炒作，似乎只有外汇储备丰厚的国家，才可以阻击这场危机，因而有利于外汇储备增加的这种充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的对外开放战略，就更加受到人们的推崇。另一个是中国宏观经济自改革开放以来首次出现了总需求不足，总需求不足导致了经济增长乏力，失业人口大量增加。对于这种总需求不足，当时我们虽然也试图通过刺激消费需求和投资需求而启动，也就是试图通过积极的财政政策和扩张的货币政策而加以刺激，但当时因为各种原因，除了积极的财政政策所推动的政府投资对启动总需求有些作用外，别的措施似乎见效都甚慢，因而我们后来加大了国际政策对需求启动的力度，也就是通过扩大进口和积极引进外资而启动国内需求，后来恰恰正是因为这些扩大出口和积极引进外资的举措，才通过开发和占领国际市场而释放了国内需求严重不足的压力，弥补了国内市场的需求不足，有效地带动了经济增长，从而收到了启动经济的巨大效果。这种充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的对外开放战略，更加深入人心，获得了巨大的发展。
由上述分析可见，在我国改革开放以来的较长时期内，我国对外经济的基本战略格局是：充分利用国内资源优势（包括人力资源便宜的优势及土地等要素廉价的优势等），争夺和占领国际市场（例如将扩大出口和追求贸易顺差为目标，并且将以加工贸易为特征的外资作为吸引外资的重点）。这种以扩大出口为基础的对外经济发展战略，使得拉动我国经济增长的“三驾马车”（即投资、消费、出口）的贡献排序是：出口、投资、消费。也就是说，我国经济增长表现为出口拉动型。
我国对外经济的这种战略选择，在当时是对的，是符合当时我国的国情的，我们对此不应有任何指责。现在的问题是，随着我国经济的发展，这种战略需要调整了。其原因是：第一，这种战略导致我国国际收支严重失衡，过多的外汇流入我国，从而使得央行的外汇占款性货币发行数额太大，也就是因为外汇占款过大而导致货币供给过多，从而出现了流动性过剩，使得包括消费品价格、投资品价格、资产价格在内的价格全面上涨，引发了国内经济严重失衡，出现了通货膨胀、经济过热和经济泡沫的压力；第二，我国GDP自2006年突破20万亿人民币以后，每年仍然会以10%左右的速度增长，从而使得我国每年消耗的资源量非常巨大，我们就是再提高资源使用效率，降低资源消耗，国内资源也难以满足我们对资源的需要，因而我们需要走向全球配置资源的时代。由上两点可见，我国的对外经济战略，应该从充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的战略，转向配置全球资源而开发国内市场的战略。
二、整合国际资源而开发国内市场的对外开放战略
从充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的开放战略，转向整合国际资源而开发国内市场的开放战略，不仅仅涉及我国贸易政策和外资政策的调整，而且要求我们对相关体制都要进行变革，其中大致涉及下述几个方面的问题。
(一)调整经济增长方式。
我国对外经济的战略要从“充分利用国内资源而占领国际市场”，转向“全球配置资源而开发国内市场”这种对外经济发展战略的调整，要求我们对推动国民经济的“三驾马车”即出口、投资、消费，进行重新排序，也就是它们对经济增长的贡献，要重新进行排序，从过去的“出口、投资、消费”的排序，转向“消费、投资、出口”的排序。也就是说，我国经济增长的重点将在于充分利用全球资源而启动国内市场。国内市场包括消费需求和投资需求，但我们启动国内市场不能启动投资需求，因为投资需求本来就过速上涨，我们存在着巨大的经济过热的压力，因而我们启动国内市场只能启动消费需求。
如何启动消费需求？消费需求包括两个组成部分，一个是居民的个人消费需求；一个是居民的公共消费需求，启动消费需求应从这两个方面来进行。
1.启动居民的个人消费需求。
居民的个人消费需求受各种因素影响，其中影响最大的是居民个人收入，居民个人收入与居民的个人消费需求成正比，启动居民个人消费需求的关键是提高居民个人收入。如何提高居民个人收入？从我国目前的现状来看，我们要做到“三个提高”：
第一，提高居民个人收入在国民收入分配中的比例。国民收入分配包括国家财政收入、企业利润和居民个人收入这三个部分，现在的问题是居民个人收入在国民收入分配中的比例太低，国家财政收入与企业利润都增长较快，但居民个人收入的增长却过于缓慢，我们应该通过提高个人所得税起征点等方式，有效提高居民个人收入在国民收入分配中的比例。在这方面，全国人大要发挥重要作用，通过个人所得税法等相关法律的调整，有效调整国民收入分配比例，提高居民个人收入在国民收入中的分配比例。我们应该藏富于民，国家财政收入的过快增长实际上并不利于资金的高效使用，甚至还会引发腐败，因而提高居民个人收入在国民收入分配中的比例具有重要意义。
第二，提高劳动收入在初次分配中的比例。初次分配就企业来说，分为劳动收入（即工资）和企业利润，现在我国的具体情况是企业利润持续增长，而劳动收入却增长缓慢，因而居民个人收入增长过慢。西方国家在调整劳动收入与企业利润的相互关系上，有工会这种机制的安排，而且工会很强大，因而劳动收入能够随着企业利润的上升而上升，而我们国家在机制设计上显然还难以达到这一点，从而劳动收入与企业利润的相互关系还难以进行自我协调，因而需要政府在这方面发挥应有的作用。例如政府应该确定最低工资线，也可以提高失业保障的标准等，通过各种方式能够使劳动收入与企业利润成为正比例关系，从而有效提高居民个人收入。
第三，提高财产性收入在居民个人收入中的比例。居民个人收入包括劳动收入和财产性收入这两个组成部分，只有这两种收入的比例比较合理时，居民个人收入才能有效提高。美国现在居民个人收入中有40%多属于财产性收入，劳动性收入占到50%左右，因而居民个人收入增长较快，中产阶级比例比较大。我国现在居民个人收入中的财产性收入仅仅占到总收入的2%左右，显然太低，居民收入增长缓慢，这就决定了我们要提高居民个人收入，就必须有效提高居民个人收入中的财产性收入的比例。财产性收入包括动产收入（例如股票、债券、利息等）和不动产收入（例如房产收入和土地收入等），所以我们要提高人们的财产性收入，就必须大力发展和健全资本市场和房地产市场，绝不能打压资本市场和房地产市场，尤其是要加大资产证券化的力度，例如能否将农民的宅基地变成为资本。
2.启动居民的公共消费。
居民的公共消费是消费需求的重要组成部分。所谓居民的公共消费，就是居民对公共产品的消费。公共产品主要包括医疗卫生、文化教育、社会保障、基础设施，要提高居民的公共消费，就要加大对医疗卫生、文化教育、社会保障、基础设施的投资。不过对公共产品的投资，不是居民个人，而是国家，因而要启动居民的公共消费，就必须加大国家对公共产品的投资。问题是国家用于扩大投资的钱从何而来？在国家税收收入不增加的条件下，国家要加大对公共产品的投资，就只能从如下几个方面来考虑：
第一，选择良好的财政体制。财政体制可以分为三种财政体制。一种是生产性财政体制，也就是财政收入主要用于创办企业，从事生产经营性活动；另一种是公共性财政体制，也就是财政收入主要用于公共产品投资，把增加公共产品供给作为财政支出的最主要目标；还有一种是行政性财政体制，也就是财政主要将收入用于政府行政活动开支，例如主要用于建造政府大楼及宾馆，用于扩大公务员队伍，用于行政开支等政府消费上。由此可见，国家要加大公共产品投资，就必须选择公共性财政体制，既不能搞生产性财政体制，更不能搞行政性财政体制。我们近几年财政收入增长很快，为我们增加公共产品投资创造了良好条件，但我们既要防止将财政收入用于创办那些最后必然走向亏损而且收不抵支的国有企业上，更要防止利用财政收入增加的机会，建造严重超标的政府大楼，建造浪费纳税人钱的“楼堂馆所”，任意扩大公务员队伍，随意加大行政开支，从而使我们失去了有效增加公共产品投资的良好时机。总之，要利用国家财政收入增长较快的良好时机，加大启动居民的公共消费，从而启动国内消费需求，实现我国对外经济的战略调整。
第二，将那些本应该用于公共产品投资的政府收入，都要转向公共产品投资。例如，国有企业利润应该用于公共产品投资，过去我们为了搞活国有企业，搞了一个国有企业只交税而不交利润的利改税政策，现在国有企业已开始有盈利，尤其是那些具有垄断地位的央企，利润还很高，因而我们必须要收缴国企利润，将这些利润用于财政的公共产品的投资。所有者权益的实现形式就是利润，因而作为央企所有者的全体人民，有必要向央企收取利润，并将它用于居民的公共产品投资，否则，央企就不能从产权权益上反映出它们是全体人民的。又例如，对于那些垄断性的而且资源税又过低的资源性垄断企业，要提高资源税，并将这些通过提高资源税而收取的收益，用于增加居民公共消费的投资，像石油类的国有企业的资源税就应该提高，并将其用于居民的公共消费投资，这对于增加公共产品投资是有意义的。再例如，政府通过国有土地转让而收取的收益，应该更多地用于公共产品的投资。我国土地转让的收益实际上是很高的，这种高收益并没有留给失地农民，而是到了政府手中，政府应该将这些收入用于居民公共消费的投资。总之，应通过各种方式，增加国家财政收入，而且将这些收入用于公共产品投资，从而启动居民的公共消费。
(二)改革外汇管理体制。
充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的对外开放战略，需要政府根据需要而控制外汇，实行行政性外汇管理体制，防止外汇外流，将增加外汇储备作为首要目标。但整合国际资源而开发国内市场的对外开放战略，则要求政府放开对外汇的控制，实行自由性的市场化外汇管理体制，使外汇能自由进出，尤其是使中国资本走出去，因而我国对外开放战略的调整，需要我们大力改革外汇管理体制，实行自由性的市场化外汇管理体制。
自由性的市场化外汇管理体制的首要特点是外汇买卖的自由。但是我国目前的外汇买卖并不自由，例如资本项目就根本没有放开。为什么我们没有在外汇买卖上实行自由买卖的制度？据说有各种原因，例如担心实行自由的外汇买卖，可以给国际炒家提供条件，不利于国家金融安全，担心资本外流，尤其是民营资本外流等等。正是基于这种情况，所以我们在外汇储备数额已经太大，严重影响国内经济平衡的条件下，也不敢彻底放开外汇的自由买卖，而是成立了一个国家投资公司，试图通过这个国有企业而将过多的外汇花掉，从而减轻人民币的外汇占款的压力。但是这种国有公司能否完成我们的既定目标，还有待实践的检验。对于有人所讲的担心民营资本在放开外汇管制的开放条件下会外流的问题，我想我们的根本办法是健全法制，真正保障民营资本的应有权益。中国目前仍然是世界上经济最活跃的国家，资本回报率也很高，对于逐利的资本来说，中国依然是最佳的投资区域，因而只要我们对民营资本实行真正的国民待遇政策，民营资本仍然会在中国投资，而不会流向国外的。
自由性的市场化外汇管理体制不仅仅要求外汇买卖自由，而且也要求汇价能够自由波动，完全由市场机制决定。我国长期实行固定汇率制度，因而需要放开汇价，使汇价走向市场化，即汇价市场化。如何实现汇价市场化？有两种方式可以选择，一种是一下子彻底放开汇价，一种是缓慢地逐渐放开汇价。有人认为应该实行一下子彻底放开的方式。这种方式虽然可以解决升值期望所形成的压力，但这种方式在人民币升值的压力很大的条件下，尤其是在国家美元储备很大，而且民众也有较多美元储蓄的条件下，会给国家和民众带来巨大的利益损失，特别是大量出口美国的中国企业也会受到巨大的成本上升的压力，因而我们应该实行缓慢放开汇价，为国家、民众、企业留下一段能进行自我调整的时间，从而减轻人民币对美元升值的压力。正是基于这种考虑，我们自2006年7月起选择了缓慢放开汇价的方式，使人民币对美元缓慢实现升值，从而为国家、民众和企业进行自我调整留下了有效的时间。当然，这种方式也使各方都存在着人民币升值的巨大期望，并且诱发了国际上的“热钱”试图通过各种途径进入中国，从而给我国经济带来了一些问题。但这是不可避免的，我们只能实行两害相遇取其轻的原则。
(三)调整国际政策。
在充分利用国内资源而争夺和占领国际市场的对外开放战略格局下，我们在国际政策上实行的是追求出口而限制进口的国际贸易政策，以及盲目吸引外资而限制中国资本走出的资本流动政策，但在实行整合国际资源而开发国内市场的对外开放战略的条件下，这些政策都要进行有效调整。
首先要调整国际贸易政策。一是要调整出口退税政策，降低退税比例，甚至取消出口退税，尤其是对那些高污染环境和高消耗资源的出口产品，不仅不能退税，而且要提高出口关税，从而减少过度的出口，减缓顺差过大的压力；二是要调整进口政策，降低进口关税，尤其是对那些资源性和技术类的进口产品，应该大力降低进口关税，甚至可以取消进口关税，从而通过扩大进口而减缓顺差过大的压力。
其次是要调整外资政策和资本输出政策。对于外资政策的调整，重点在于调整对外资的优惠政策，现在对外资的政策不应该是优惠政策，而应该是实行国民待遇政策，因而应该取消对外资的税收优惠及土地优惠等，尤其是对那些没有技术含量和品牌效应的外资，我们应该限制其进入。同时，我们应该鼓励中国资本走出去，从各个方面为我国资本走出去提供方便和优惠，这对我们整合国际资源和减轻人民币的外汇占款压力是很有作用的，可以促进我国国际收支的平衡，从而有效实现国内外经济的平衡。
(本文作者：清华大学经济管理学院教授)
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