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改革开放以来党内基层民主建设的回顾与思考
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| 时间：2009-09-14 |
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党内基层民主建设是整个党内民主建设的基础，也是推进党内民主建设的突破口。我们在回顾总结改革开放以来党内基层民主建设的做法与经验的基础上，对如何研究解决当前党内基层民主建设出现的矛盾与问题，有了一些新的思考。
一、改革开放以来党内基层民主建设的探索与发展
改革开放30年来，当代中国发生了广泛而深刻的变革。面对不断变化的形势，我们党在推进党内基层民主建设的实践中，不断取得重大进展。
在保障党员民主权利方面：鉴于“文化大革命”的惨痛教训，我们党早在《关于党内政治生活的若干准则》中，就明确提出“保障党员的权利不受侵犯”，并在十二大《党章》中恢复了对党员的义务与权利的规定。党的十三大和十四大报告，分别从制度建设的角度提出，要“制定保障党员权利的具体条例”，“疏通和拓宽党内民主渠道、支持和保护党员依据党章规定的权利发表意见”。党的十六大把保障党员民主权利上升到体制机制层面，提出要以保障党员民主权利为基础，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。党的十七大为“使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求”，进一步提出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”这些不断升华的明确要求与制度法规，为保障和实现党员民主权利，进一步明确了抓手，拓宽了思路。
在基层党务公开方面：党务公开是增强党组织工作透明度、落实党员知情权的重要途径，也是党的十六届四中全会以来提出的新要求。上个世纪90年代以来，各地进行了大量有益的探索：一是以党内文件、党内会议为载体，普遍设立党务公开栏，并充分运用报刊、广播、电视以及网络等社会媒介形式。二是党务公开的内容和范围不断扩展，凡是本地区、本单位党员群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内机密，大都在党务公开范围之内。三是实行发展新党员公示制和票决制。从实践的效果分析，党务公开不仅提供了党员参与党内事务的渠道，也得到基层党组织和党员的一致认同。
在基层党内选举方面：改革开放以来，特别是1990年6月颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和1994年1月颁发的《中国共产党地方组织选举工作条例》，使基层党内选举工作逐步向民主化、规范化、法制化方向发展。主要做法包括：一是在候选人的推荐、提名、酝酿上，坚持走群众路线，民主推荐、民主协商，广泛听取各方面的意见。二是候选人考察过程公开。三是在充分竞争基础上，实行差额选举。从具体情况看，农村实行“两票制”、“两推一选”、“三推两考一选”等方式，确保党的书记既得到党员的支持，也增强了领导班子的民意基础。此外，部分省市进行的基层党组织领导班子直接选举(由乡镇全体党员直接选举乡镇党委书记)的试点，也受到了广大党员和群众的欢迎。
在基层党内民主监督方面：2003年，《中国共产党党内监督条例(试行)》的制定与实施，既是党内监督规范化、制度化的重要标志，也是保证广大党员参与基层党内民主监督的重大举措。在近年来的实践中，许多地方建立和完善党内情况通报制度、党内情况反映制度和党内重大决策征求意见制度，重大决策公开和多层次咨询论证制度等。此外，党组织注重发挥党代表在民主监督中的作用，积极探索党代表评议党委政府工作，列席党委会、列席民主生活会，参与当地重大事项决策等方式与途径；推行以“党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众”为主要内容的“三联”制度。在基层组织疏通和拓宽党内民主监督渠道，使党内民主监督得到较好的落实。
二、改革开放以来党内基层民主建设的主要经验
改革开放以来，党内基层民主建设取得了突破性进展。从规律的高度，总结30年来党内基层民主建设的做法与经验，对于党内基层民主建设未来的发展，有着重要的启示。
第一，党内基层民主建设必须坚持分层次、稳妥有序地推进。民主本身是一定历史时期一定经济发展水平的产物。不同经济社会条件下，基层党员和群众对党内民主的认识不同，对民主的诉求也不尽相同。改革开放以来的实践表明，推进党内基层民主建设，要注意因经济社会发展水平不同所导致的民主诉求的差异，也要注意不同基层党员群体、基层干部群体对民主内容要求方面的差异。要从试点开始渐进式推开，坚持边试点边总结，边总结边推进，避免片面追求民主的“轰动效应”和“一刀切”。
第二，党内基层民主建设必须坚持协调共进方针。一是要与经济社会发展水平相协调，与党内外群众对党内基层民主的要求相适应。任何超前或滞后，都是与发展党内基层民主的要求相违背的。二是要与“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”的总要求相协调。不能借口实现党的领导而否定民主的作用，也不能以人民民主取代党内民主，党内基层民主必须在党内法规制度的框架内推进。三是要注意党内基层民主建设与基层党建各项任务的总体筹划，整体推进，避免纯粹完成任务的“单打一”。
第三，党内基层民主建设必须坚持重点突破原则。选准党内基层民主建设的突破重点，可以达到以点带面，全面发展的效果。“从近几年的实践和效果看，发展党内基层民主，必须首先从改革和完善基层党内选举入手，真正让党员群众选择自己信得过的‘当家人’。”“落实党员对党的组织负责人的选举权，是党内民主建设的一个核心问题。选举权是一个综合的民主权利，既体现对重要事务发表意见的权利，又体现了充分参与决策的权利，同时还体现了有效监督和制约党的领导干部的权利。”
第四，党内基层民主必须与基层人民民主互动发展，带动和促进基层人民民主。以扩大党内民主带动人民民主，既是改革开放以来党内民主建设的经验，也是今后推进党内基层民主建设的方向。因此，党内基层民主要健康发展，必须实现与基层人民民主的有效对接和良性互动，防止党内基层民主滞后于社会基层民主和类似“全体村民选村委会主任，少数党员选党支部书记”的现象。同时还要注意
基层党组织主导民主进程与党员群体参与度不够的问题，防止单纯由党组织甚至党组织领导人个人主导基层民主，党员群体被动参与。
三、进一步推进党内基层民主建设的几点思考
实现党内基层民主，是一个长期目标，在推进中总会出现一些新问题、新矛盾。如理论支撑不足；部分党员主体意识不强，民主的动力来源不足；一些制度法规滞后需适时调整；如何控制和降低基层民主成本等。我们不能苛求改革开放以来党内基层民主建设的做法与经验，给我们提供破解这些问题的所有答案。但从世界观方法论的高度分析，正是这些做法与经验，奠定了当前党内基层民主建设的理论与实践基础。它提供给我们的思考，主要有：
第一，坚持推进理论研究与实践发展同步，注意理论研究的针对性和系统性。从全党的角度分析，这是防止由于理论准备不足而导致党内基层民主步入误区风险的重要条件。从基层党建分析，这是统一党员干部思想、形成推进党内基层民主建设的强大动力的必要准备，也是广大基层党员干部学习思考如何推进基层民主建设，解决在实际运作中遇到的技术性问题的必要前提。因此，必须立足于当前党内基层民主建设的生动实践，以科学发展观为指导，系统研究党内基层民主理论问题。一是对党内基层民主的内涵作出较为系统明确的界定，解决党内基层民主建设“是什么”，以及目标、任务、原则、路径等基础性理论问题。二是科学设计党内基层民主的运行程序，即解决好贯彻执行党内基层民主的具体规则、重要环节和基本程序。三是深化对几个关系的理论研究。从党面临的新形势、新任务出发，深化对党内民主与一般民主的关系、党内基层民主与人民民主的关系、党内基层民主与民主集中制的关系、党内基层民主与服务党员以至建立健全党内激励、关怀、帮扶机制的关系，党内基层民主与党内和谐的关系等问题的理论研究，澄清思想理论上的模糊认识。
第二，创新党内基层协商民主形式，深入研究和实践探索基层党组织领导班子的直接选举。一方面，推进党内基层民主，要不断创新党内基层协商民主形式，通过各种形式使党员参与民主管理，使决策过程成为党员共同参与、民主协商的过程，从而激发和调动广大基层党员干部的积极性。另一方面，如果说协商民主是一种过渡，那么直接选举则是一种更能体现民主本质与目标的、更为公开更为彻底的民主。在实践中北京市门头沟区的直选试点就取得了很好的效果。因此，我们认为，党内基层民主将随着“公推直选”试点范围的扩大，最终的轨迹必然通向直接选举。
第三，在注重原则性规定的同时，更加重视规范程序和控制成本。在推进党内基层民主建设中，做出一些原则性、制度性规定是十分必要的。但从党内基层民主实践暴露出的问题分析，目前党内基层民主并不是没有原则性、制度性的规定，而是在运作过程中常常会出现“民主形式掩盖下的个人专断”，一些素质不高的人总能通过各种变通来应付过于笼统的制度规定。因此，党内基层民主建设，必须从程序的角度去规范，要通过具体的、刚性的制度和程序，使党内基层民主得到真正落实。具体说，一是要确立程序民主的科学理念和原则。二是要着手建立党内基层民主的程序规范。既要注意程序的科学性，又要防止其过于繁琐不适宜操作以及随意性操作所带来成本过高等问题。三是严格按程序办事，凡违反程序的任何做法，都应予以纠正。
第四，坚持继承基础上的创新，通过创新激发党内民主的活力。推进党内基层民主不能否定传统，也不能一成不变地照搬以往的经验，而是要力图在原有基础上有新的突破和发展。改革开放30年来，党内基层民主建设的成功实践正是走的这样一条既一脉相承又与时俱进的创新之路。据此，我们认为，今后党内基层民主建设的科学路径，同样要坚持继承基础上的改革和创新，重点是进行党内基层民主的制度创新。要在增强制度设计的科学性、前瞻性、预见性和相对稳定性的基础上，坚持从实际出发，实事求是，尊重和鼓励地方和基层的探索实践，注意把成熟的创新实践制度化，进一步激发广大基层党员干部推进党内基层民主建设的创新活力。
（作者为全国党的建设研究会副会长、北京市党的建设研究会会长）
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