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改革开放三十年党内民主建设的回顾与思考
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| 时间：2009-09-14 |
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改革开放30年党内民主建设无论是理论还是实践都取得了巨大的成就，系统地总结党内民主建设的这些成就，对于积极推进党内民主建设、着力增强党的团结统一、全面推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业，都具有十分重要的意义。
一、30年党内民主建设理论和实践的成就
纵观30年党内民主的发展，无疑其理论成就的制高点就是党的十六大提出的“党内民主是党的生命”的命题。在历史上，我们党曾经有过“政策和策略是党的生命”、“党的团结是党的生命”的提法，把党内民主的重要性提高到党的生命的高度，这在历史上是没有过的。因为很长时间内，我们说的党内民主，主要是指民主集中制框架内党员民主权利的发挥，基本是将其界定在党的作风建设的范畴内。从理论上探索党内民主的实质和它对中国共产党建设的重大意义，是从党的十一届三中全会伴随真理标准讨论开始的。特别是1980年邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话，明确提出了党和国家领导制度的改革问题，促使人们从制度层面上思考党内民主问题。这种思考的理论成果就是在党的十二大上，胡耀邦同志明确提出，全党同志特别是各级领导干部要牢固确立民主集中制观念，首先在各级党委建立和加强集体领导，努力发展党内民主，同时保证在民主基础上的集中统一。这里把党内民主从过去要发扬的作风，上升到全党要发展的制度，表明了全党对党内民主认识上的极大提高。
既然党内民主不仅仅是一种作风，而更应该强调它的制度层面，那么党内民主制度的核心或者说党内民主的实质是什么呢？从十二大到十三大这5年期间，理论的探索是逐步深入的。1987年党的十三大指出，“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要。以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。要切实保障党章规定的党员民主权利，制定保障党员权利的具体条例。侵犯党员的权利，就是违反党的纪律，必须受到党纪处分。这里不但强调了党内民主是一种制度，并且指出了党内民主是党员的一种权利。
党的十三届四中全会以后，中国共产党党内民主的发展在理论上进入了一个新的阶段。党的十四大强调要进一步发扬党内民主，加强制度建设。党的十五大强调要疏通和拓宽党内民主渠道，充分发挥全党的积极性和创造性。这一阶段，中国共产党人思考党内问题的视角已经从国内转向了国外。因为20世纪八九十年代，苏联解体和苏共垮台，给中国共产党人一个警醒，就是党内民主的制度建设搞得不好是会亡党亡国的。2002年11月召开的党的十六大振聋发聩地提出了“党内民主是党的生命”的命题，这是总结党的历史经验和国际共产主义运动教训得出的科学结论。
伴随党内民主理论建设上的成就，党内民主的制度建设也一步一步往前推进。首先，改革开放以后，全党加强了以党章为核心的党内制度建设，强调要学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章。1982年党的十二大通过的党章明确规定“党禁止任何形式的个人崇拜”，“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定”，“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”。以后党的十四大、十五大、十六大、十七大都在十二大党章的基础上，对党章做了进一步的修改。到2006年，在中纪委六次全会上，胡锦涛同志特别强调了全党都要学党章。
其次，完善党的领导体制和执政方式，创造民主执政的党内环境。党的十四大提出要努力提高党的执政水平和领导水平。党的十五大提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”。党的十六届四中全会明确提出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”依法执政，相应地要求党内也必须加强民主建设，进而，在党的十六届六中全会上第一次提出“以党内和谐促进社会和谐”。这就不仅从党的自身建设方面，而且从社会主义民主政治建设、社会主义事业发展的大局上深化了对发展党内民主的认识。
最后，全面推进党内民主的具体制度建设，使党内民主制度化、规范化。一是建立健全党员民主权利的保障制度。2004年9月，中国共产党正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》。《条例》对保障党员民主权利做出了更明确、更全面的规定，突出强调了党内民主的主体是广大党员，完善了保障党员民主权利的具体措施，规定了各级党组织和党员领导干部在党员民主权利保障方面应尽的职责。二是建立健全党内选举制度。1994年，中央印发了《中国共产党地方组织选举工作条例》。三是建立健全干部制度，扩大干部工作中的民主。2000年6月，经中央批准，中办印发了《深化干部人事制度改革纲要》；2004年，中央集中颁布了《公开选拔党政领导干部暂行规定》等5个文件；2006年中央又颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件。这些文件进一步完善了党政领导干部选拔任用的民主化、制度化体系。四是建立健全党的代表大会制度。从十二大开始，中国共产党做到了按期召开全国党代表大会，这为发展党内民主提供了重要的保证。五是建立健全党务公开制度。党的十六届四中全会提出，“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”。这是在党的历史决议中第一次提出推行党务公开，是党内民主的重大突破。六是建立健全党内监督制度。2004年，中共中央颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是中国共产党历史上第一部党内监督的法规，标志着党内监督工作从此进入规范化、制度化的新阶段。
二、进一步推进党内民主的制度建设
30年来，我们党对党内民主的思想认识不断深化，党内民主的制度体系不断健全，党内民主的社会氛围不断优化，广大党员党内民主的主体意识也不断增强，这些都为党内民主的健康发展打下了坚实的基础。但也要看到，由于主客观原因，发展党内民主过程中也还存在一些问题。要发展党内民主，就不仅要把党内民主当作一种要发扬的作风，而且要建立和发展党内民主制度。
第一，从改革体制机制入手，使党内民主制度系统化。
党内民主的制度建设，是指通过建立健全党内法规和制度，严格执行党的纪律，使党内民主逐步实现规范化、科学化、制度化。我们党自成立以来，不是没有就党内民主的制度建设作出规定，也不是没有探讨如何进行党内民主建设的途径和方法，但在党的历史上，在碰到重大问题时，往往脱离了党内民主的渠道而另搞一套。究其原因，除我们党受中国几千年封建专制统治的影响，民主作风、民主习惯不强外，党内民主制度不规范、不系统也是重要因素。我们讲的制度，是指一系列有机联系在一起、具有可操作性的体制、机制。如果党内民主只有原则，而没有相应的体制和机制保障，党内民主就只能是个别领导人装潢门面的空话。如果只有制度性规定，而没有制度间有机的联系，党内民主也只是一个纸上的东西，缺乏可操作性。可以说，党内民主的制度建设是一个系统工程，需要我们以改革创新的精神不断完善。
第二，以尊重党员主体地位为核心，继续完善党内民主的各项具体制度。
党员是党的主体，党内民主发挥得如何，关键看党员权利发挥得如何。党员各项民主权利的实现程度，标志着党内民主的发展程度。离开党员民主权利的发挥，党内民主也就没有基础。因此要继续完善保障党员权利的各项具体制度，比如党代表制度、选举制度、监督制度等。
一是要继续完善党的代表大会制度。在党的实际生活中，不少地方的党代表大会没有发挥应有的作用，有必要通过具体的规定来进一步确立代表大会的权威地位。要制定党的代表大会代表产生的详细规则。党的代表大会的代表名额分配，应该有一个较长期较稳定的办法，才能使代表的选举真正成为党内政治生活中一件严肃庄重的大事，也才有利于提高代表产生地区和单位的积极性和热情。为了保证党的代表大会充分行使自己的职权，发挥决策和监督作用，有必要制定完善的议事规则。议事规则应该对大会议程的提出、说明和审议，会议议程的确定，大会的召开和主持，列入议程和议案的讨论，大会选举的委员会候选人名单的产生、讨论和表决，代表的询问和有关部门的答复以及对不称职的领导干部的撤换、罢免等方面的程序，都要作出详尽的规定。要实行党代表任期制和试行党代会常任制，这是当前发展党内民主比较切实可行的途径。
二是要继续改革和完善党内选举制度。在民主政治的发展中，选举制度的完善及其有效运作，是民主和专制的主要区别，是民主发展程度的重要标志。就党内民主而言，靠什么确立党员在党内的主体地位并落实这种主体地位呢？靠的就是选举。选举权的有效运用，将强化党员在党内的决策权、管理权和监督权。候选人的产生、选举办法和选举过程要充分体现民主原则。考虑建立和实行党内竞选制度，让选举人切实了解候选人的主要业绩、领导能力和廉政勤政情况，从而增加选举的透明度，减少投票的盲目性。
三是要继续改革和完善党内监督制度。党内监督是一种内部监督，从范围上讲，是在党的内部依靠党自身的力量实行的自我约束和完善，强调的是通过党自身的力量解决自身的问题。从效果上讲，党内监督是一种主动的预防性措施，是一种积极的自我完善手段，它不仅是事后的监督，更着眼于事前的预防。但党内监督的这一特性，也表明这种监督有它的限度，即它是一种内部的监督，仅靠内部的监督是解决不了党自身所存在的全部问题的，必须把党内监督和党外监督结合起来。“共产党员谨小慎微不好，胆子太大了也不好。一怕党，二怕群众，三怕民主党派，总是好一些。谨慎总是好一些。”（《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第271页）
第三，推进党务公开，在全党营造党内民主讨论环境。
党务公开，指党的工作和活动根据《中国共产党章程》等党内有关法规的规定和实际情况，除依纪依法应当保密的事项外，将党内事务和党组织的活动情况等党员群众关心的问题在适当的范围内予以公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。随着改革开放的深化和扩大，科学执政、民主执政、依法执政的提出和推进，实行党务公开就更加必要，也更加可行。我们要发展党内民主，就必须实行党务公开。要进一步创新党务公开的形式，扩大党务公开的范围，提高党务公开的质量。党和国家的重大事务、重大决策，应先在党内作充分的讨论；领导机关在做出决议之前，应提交基层组织讨论或充分征求基层组织意见；基层党组织工作中的重大问题，应组织广大党员讨论或充分听取党员意见，以实现党员和基层组织对党的事务的广泛参与和有效监督。所有这些，都应该根据情况的发展变化做出明确规定，逐步建立起可操作的制度。
总之，党内民主是党的生命，这是我们党经过长期理论和实践的探索得出的反映执政党建设规律的重要结论。发展党内民主，核心是要树立党员在党内的权利主体地位，并围绕这一核心，进行体制和制度建设。同时，又必须从实际出发循序渐进，坚持民主与集中相统一的原则，立足当前、着眼长远，把自上而下的带动和自下而上的促进结合起来，有组织、有步骤地扎实推进，使党内民主建设同党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设融会贯通，与社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设互相促进。在我们党所处的地位、环境都发生了重大变化，并面临许多新情况新考验的今天，发展党内民主，对于加强和改进党的作风建设，对于保持党的先进性和巩固党的执政地位，对于保证党的事业的兴旺发达，保证中国特色社会主义的健康发展，具有比过去任何时候都更为重要的意义。（作者：中共中央党校党建部教授）
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