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成绩与问题并存：中国法治在改革中曲折前行
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| 时间：2009-09-14 |
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中国法治在改革中成绩与问题并存
今年是改革开放三十周年，改革开放以来，我国法治在改革中前行，特别是进入21世纪以来，我国法治建设以落实党的十六大报告的战略部署为契机，以贯彻十七大精神为新的目标，取得了重大进展。尤其是在法治思想观念层面、法律制度规范层面、法治实践行为层面表现明显。但也要清醒地看到，我国社会主义法治建设中，宪法和法律至上的权威还没有真正确立，立法质量不高、司法不公、执法不严、法律监督不力、法律实施效果不佳等仍是我国法治建设中的突出问题。
其一，法治缺乏应有权威，一些法律形同虚设，法律实施效果差。全社会的法律意识特别是领导干部的法治观念有待加强，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应。法律实施与立法发展不协调，在提高立法质量的同时如何进一步解决法律实施实效问题已成为我国法治建设的主要矛盾。
其二，立法的公正性、民主性、科学性还有欠缺，立法结构不够合理。部门利益、地方利益影响甚至主导立法过程，“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化”的现象仍未消除，一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化，“立法扩权卸责”、“立法不公”影响了法治的权威和公众对法律的信心。
立法决策与改革发展重大决策还没有实现有机统一，立法进程与改革发展进程还不完全适应，片面强调用立法巩固改革发展成果，不注意在法治的轨道内进行改革、推进发展，用政策取代法律、违法改革等现象时有发生，既影响改革方案的民主性、科学性，也影响法治的权威。
立法的修改和废止工作不及时，一些立法落后于经济社会文化发展。我国现行的法律法规大多制定于我国市场经济体制发育初期，囿于各种主客观条件，立法者对于市场经济的规律要求的认识尚不深刻，对于建设和谐社会的重要性认识不够，这就导致一些立法带有计划经济体制的痕迹，或者不符合建设和谐社会的要求。
立法结构不够合理。我国的经济立法速度很快，但在公民基本权利保护、市场监管、社会管理、社会保障、公共服务、环境资源保护和财政税收等方面的立法明显滞后。法律部门之间、每个法律部门内部不同立法之间的科学性、协调性不足，存在法律冲突现象。
其三，司法权的地方化、功利化、行政化问题较为突出，外部干预司法的现象不同程度地存在。司法不公，司法领域中存在的腐败问题，打官司难、执行难、地方保护主义、部门保护主义等问题仍然存在，影响了法律权威和司法公信力，制约了司法在维护公平正义、促进社会和谐方面作用的充分发挥。
其四，在行政执法方面，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方、一些部门依然存在。法律生效后往往还要靠上级机关层层动员、发文件才能实施，没有行政指令即便有法定职责也不执法，有了行政指令就大搞“集中整治”、突击执法、运动式执法，不该管的要管，不该罚的也要罚，执法活动缺乏应有的一致性和公正性。“自费”执法现象仍然存在，由于根据罚没款确定拨款数额导致“收支两条线”的规定流于形式，一些部门受利益驱动，以违法养执法、以执法护违法，加剧了社会上的违法和失序现象。在行政执法后果方面，不论执法是否到位，执法部门都不承担责任，干多干少一个样，干好干坏一个样，甚至执法状况越差，导致问题越多，反而更有可能得到升格、增编、扩权的机会。
其五，法律监督的体制、机制不健全，监督手段和措施不完善，监督效力不强。监督渠道很多，但效果不尽如人意。纠纷解决渠道不够通畅，现有的纠纷解决机制实效性不足。
中国社会正在进入一个崇尚法治和实行法治的时代
社会主义市场经济是法治经济，社会主义民主政治是宪政民主，社会主义和谐社会是民主法治社会。这充分表明，中国的改革开放已进入一个全面协调可持续发展的阶段，中国的依法治国已进入一个“全面落实”和“加快建设”的阶段，中国社会正在进入一个崇尚法治和实行法治的时代。未来中国法治建设，应当顺应法治时代到来这个大趋势，着重从以下几个方面展开：
首先，如果说在改革开放头十年，“法学幼稚”、法学界基本上交了一张白卷的话，那么今天，法治时代呼唤法学家、法律人必须对中国现代化建设、全面小康社会建设以及法治国家建设交出一张合格的答卷，法治时代要求法律和制度在未来中国改革开放和科学发展过程中发挥更大的引导和保障作用。法学界、法律界应当全面总结改革开放30年来、尤其是依法治国基本方略实施以来的基本经验，进一步解放思想，转变观念，把握机遇，立足国情，充分发挥法学界在我国民主法治建设中不可或缺的“思想库”作用，为开创中国特色社会主义法治建设新局面做出新贡献。
其次，在中国特色社会主义法律体系已基本形成以后，我们要切实坚持科学立法、民主立法，努力从制度上消除部门立法的弊端，稳定立法数量，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，进一步完善中国特色社会主义法律体系。首先，应当完善公民基本权利和自由、国家组织机构设置和中央与地方关系等方面的法律制度；完善维护社会公平，加强社会管理、社会保障和公共事业方面的法律制度；完善生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度，促进经济社会全面协调可持续发展；完善各个法律部门、起支架作用的法律、实施性法规规章、立法技术。其次，应当提高立法透明度，扩大公众的立法参与，建立立法机关评估、执法机关评估、专家学者评估、社会公众评估相结合的立法评估机制，适时完善、修改相关法律法规，确保立法的适应性。
第三，在改革和完善立法的同时，进一步加强宪法法律实施，把解决宪法法律有效实施问题作为下一步中国法治建设的重点，使宪法法律实施与法律制定协调发展，维护社会主义法治的统一尊严和权威。
第四，深化行政体制改革，全面推进依法行政，使行政机关真正成为对人大负责、受人大监督、廉洁高效为民服务的“人民政府”。
第五，运用科学发展、和谐建设的理论来确立司法科学发展的思路，把深化司法体制改革的设计，纳入司法建设和司法发展的大格局之中，以“司法建设”作为司法权、司法体制和司法机关未来发展的主线和主题词，以深化司法体制改革作为实现司法建设的手段和途径之一。根据科学发展、和谐社会建设的理论，把司法建设融入全面落实依法治国基本方略的大战略之中，形成依法执政、民主立法、依法行政、建设司法、强化护法、倡导守法的依法治国新局面；把深化司法体制改革纳入我国法制整体改革的大视野中，统筹考虑，全面规划，协调推进，实现司法建设及其司法体制改革的科学发展。认真总结过去十年司法（体制）改革的经验教训，客观评估司法（体制）改革的利弊得失，在这个基础上，根据十七大报告精神和对司法工作的要求，深入研究中国特色社会主义司法权、司法制度和司法建设的理论，科学论证设计深化司法体制改革的实施规划，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，实现深化司法体制改革与中国法治建设的协调发展。
第六，坚持以人为本，全面落实尊重保障人权的宪法原则，加强对公民的经济、社会和文化权利的保障，通过政策、法律及其他多种方式和途径着力解决“上学难”、“看病难”、“住房难”、“两极分化”、“贫富不均”等老大难问题，着力保障社会弱势群体的权利。
（作者系中国社会科学院法学所所长）
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