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当代中国法治30年：回眸与前瞻
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| 时间：2009-09-14 |
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李步云，1933年生。1949年参加中国人民解放军。1965年北京大学法律系研究生毕业。中国社会科学院荣誉学部委员。现任广州大学人权研究中心主任、东南大学宪政与人权法研究所所长、湖南大学法学院名誉院长。兼任最高人民检察院专家咨询委员会委员，中宣部、司法部“国家中高级干部学法讲师团”成员，享受国务院有贡献专家特殊津贴。出版著作30余部，发表论文200余篇。代表作有《走向法治》、《法理探索》。
30年来我国法治建设走过的历程
记 者：1978年党的十一届三中全会开创了改革开放新时代，我们在实行依法治国基本方略方面，取得了举世公认的成就。作为这个领域的研究者和亲历者，您能否为我们概括一下30年来我国法治建设所走过的历程？
李步云（以下简称李）：以1997年党的“十五大”为界，我国法治建设明显地经历了两个发展时期。一是早期的理论准备和法治实践，二是后期的正式确立这一治国基本方略与进一步推进法治国家建设。我不同意一些人的看法，认为实施依法治国方略只是近10年以来的事情。因为，这里涉及前20年一系列党的文件和“82宪法”对依法治国的首定，邓小平理论所作贡献，以及学术界对这一问题的深入研究。
记 者：十五大之前有哪些党的文件和国家法律同我国走上依法治国道路密不可分？其重要意义何在？
李：十五大之前有6个标志性事件可载入当代中国依法治国史册。一是党的十一届三中全会公报。它指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”二是1979年9月9日颁布的“64号文件”，即《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》。文件指出，刑法和刑事诉讼法“能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”这是党内文件第一次使用“法治”这一概念。三是对林彪、江青反革命集团的审判。审判结束后不久，《人民日报》于1980年11月22日发表了由我执笔的题为《社会主义民主和法制的里程碑——评审判林彪、江青反革命集团》的特约评论员文章，该文总结了这次审判所体现的五项法律原则，即司法独立、法制民主、实事求是、人道主义和法律平等。该文还明确指出，这次审判，“充分体现了以法治国的精神，坚决维护了法律的崇高权威，认真贯彻了社会主义民主和法制的各基本原则，在国内外引起了强烈反响，具有除旧布新的重大意义。”这是在中央文献中第一次使用“以法治国”这一概念。四是党的“十二大”于1982年9月6日通过的党章明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。五是1982年宪法的制定。它今天仍然是我国实行依法治国方略和建设社会主义法治国家的政治基础和宪法依据。首先，这部宪法恢复了1975年宪法被取消而1978年又未能得到恢复的司法独立和法律平等这两项原则和相关规定。其次，它规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。过去，很多人认为，凡属于“敌我矛盾”范畴的人，或被剥夺政治权利甚至被判处刑罚的“罪犯”不是公民；还有人误解：尚未达到一定年龄而没有选举权的青少年也不是公民。宪法的规定有利于改善这些人的政治境况和相关权利的保护。同时，这部宪法还改变了以往三部宪法的做法，将“公民的基本权利和义务”一章，置于“国家机构”之前。它表明，国家机构是公民行使选举权所产生；国家机构存在的价值、目的和意义，是为了保障公民的各种权益。最后，这部宪法还在序言中规定：本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民，一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。这里所说各“政党”，当然包括执政党自己在内。六是1996年3月召开的八届全国人大第四次会议通过的一系列文件，包括李鹏总理的政府工作报告、田纪云副委员长的人大常委会工作报告、乔石委员长的闭幕词，特别是这次会议通过的《经济社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》这一纲领性文件，都已经把“依法治国，建设社会主义法制国家”（当时未用“治”）作为我国民主法制建设总的方针和目标确定下来。记 者：为什么说党的十五大标志着我国依法治国的历史性进程开始了一个新的阶段？它的主要贡献在哪里？
李：1997年9月这次党代会充分体现了中央新的领导集体在依法治国问题上继承并发展了邓小平理论。它的最大贡献是通过党代表大会的正式民主程序将这一治国基本方略确立下来。在党的重要文献中，它第一次对依法治国的理论依据和重大意义作了四个方面的概括，对依国治国的科学内涵作了分析，包括提出了要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，并第一次确立了建设社会主义法治国家的奋斗目标。以往的文件或领导人的讲话从未出现过“法治国家”这个概念。
记 者：自党的十五大开辟我国法治进程新阶段的这10年里，还有哪些重大决定和事件对推进依法治国进程意义非同寻常？
李：1999年“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入宪法，2004年“国家尊重和保障人权”被记载在宪法中，以人为本的科学发展观的确立和构建和谐社会目标的提出，以及十七大关于“全面落实依法治国方略”和“加快建设社会主义法治国家进程”所采取的一系列重大举措，意义都很重大。
记 者：法治入宪的意义在哪里？
李：1999年第3次修宪之前，以李鹏委员长为首的中央修宪小组曾在人民大会堂召开过两次专家座谈会，征求意见。一次是经济学家参加，一次是法学家参加。我参加了后一次会议。当时政治局已经提出6条修改意见，其中就有将依法治国写进宪法这一条，当然大家都赞同。可见当时在高层和学者中已经取得比较高度的共识。党的十五大确立依法治国基本方略，这还只能说是党的主张。全国人大极其庄严地将其写入宪法，表明党的这一主张已经上升成为国家意志。每位国家工作人员特别是共产党员，切不可产生以前国民党统治时的那种“党就是国”、“国就是党”的想法和做法。法治入宪表明，依法治国不仅是党的治国基本方略，也是国家（国家机构或广义的“政府”）的治国基本方略。以前曾有人提出谁是依法治国的“主体”的问题，法治入宪就明确回答了这个问题，即人民是我们国家的主人。人民通过选举产生自己的国家机构，其中人民最信赖的中国共产党处于执政地位。因此，这一治国方略，是党的，是国家的，更是全体中国人民的。人民正是通过这种方式，实现与保障自己当家做主的意志和地位。
记 者：人权入宪对推进依法治国进程又起怎样的作用？
李：同法治入宪不同，对人权入宪是有不同看法的。我个人认为，宪法虽然详细规定了公民的基本权利和义务，但这不等于人权或者说是人权的全部内容。人权是人依据其本性和人自身的人格、尊严和价值所应当享有的权利。它不以宪法和法律是否规定为转移。法是人制定的，立法者可以用法律确认人权，也可以不规定，甚至还有人用宪法与法律来剥夺人应当享有的权利，如前南非的种族主义政权。人权需要有法治作保障，但保障人权是实行法治的根本目的。私法以调整权利与义务的关系为内容，其基本范畴是保障个人或法人的权利。公法以调整国家机关及其工作人员之间以及它们同公民之间的关系为主，而国家机关及其工作人员的职权与职责是为人民谋利益的。在法治国家里，这种利益就集中表现为法律上的公民权利。人权入宪昭示人们，我们的执政党和国家机关应当也已经在理念和制度上把尊重和保障人权放在一个十分重要的地位。
记 者：以人为本是科学发展观的核心，您怎样理解它的科学内涵和它对我国法治建设的指导意义？
李：以人为本理念的提出，是当代马克思主义的重大发展，是现今时代精神的深刻揭示。它的丰富科学内涵可以概括为以下10条，即：人的价值高于一切；人是目的不是手段；人是发展的中心主体（即发展为了人、发展依靠人、成果为人民共享）；实现人的全面发展；崇尚与彰显人性；保障人的独立自主（即自由）；尊重人的首创精神；权利优位于义务；权利优位于权力；尊重与保障人权。以人为本对经济、政治、文化、社会生活各个领域的改革、发展、稳定都具有普遍指导意义。法律是调整社会生活各个方面的行为准则，因此，以人为本对法治建设具有全局性和根本性的指导意义。一切从人出发，把人作为一切观念和制度的主体，尊重人的价值与尊严，实现人的解放和全面发展，保障所有人的自由、平等与人权，提高所有人的物资生活与精神生活水准，已经或正在成为现代法律的终极关怀，成为现代法制文明的主要标志，成为现代法律创制与实施的重要特征，成为推动法制改革的巨大动力。社会主义者理应引领现代法的精神价值追求这一世界潮流。几个需要深刻认识的重要理念
记 者：您曾说，实行依法治国的起点应当是党的十一届三中全会，这和邓小平理论有关。怎样理解“实行依法治国，建设现代法治国家”是邓小平理论的重要组成部分？
李：在小平同志的著作中虽然没有使用过“依法治国”和“法治国家”的提法，但他对这一治国方略和奋斗目标的确立，作出了非常重大的贡献。小平同志不是没有谈过法治与人治的问题。他在回答日本公明党委员长竹入义胜的提问时曾经这样讲，我们今后要坚持政治体制改革。它所要解决的主要是两个问题：一是要正确处理好法治和人治的关系，二是要正确处理好党和政府的关系。他虽然没有具体分析应当怎样处理好法治与人治的关系，但从他的整个思想体系看，他是反对人治主张法治的。小平同志的贡献主要表现在两个方面：一是他为民主与法治奠定了一个坚实的理论基础。他提出了一个马、恩、列、斯、毛等领袖人物从来没有提出过的问题，并作了科学的、深刻的回答。这个问题就是：一个国家的兴旺发达和长治久安，关键的、决定性的因素和条件，是应当寄希望于一两个英明的国家领导人，还是应当依靠一个良好的法律和制度？他的回答是后者，并反复作了分析和论证。中外历史上的思想家与政治家正是因这个问题存在两种截然相反的回答，因而形成了法治与人治这两种完全不同的治国原则和方法。二是小平同志在自己的文章和讲话中十分重视加强立法，坚持法制民主与法律平等，强调权利保障和权力制约，要求党要管党内的事情，政府的事情要由政府去管，必须树立法律的极大权威，党组织和党员要模范地遵守法律。这些原则正是我们今天所讲的建设社会主义法治国家所应当做到的一些基本要求。
记 者：过去和现在我们提出并实行“以德育人”、“科教兴国”、“可持续发展”、“构建和谐社会”等战略，但从未称之为“治国基本方略”，唯独将“依法治国，建设社会主义法治国家”确认为“治国基本方略”，理由是什么？
李：这是由宪法与法律自身的特性和依法治国的特殊内涵所决定的。其中，以下“四性”是关键。一是法律具有“根本性”。在民主法治社会里，党和国家的任何大政方针和发展战略以及由此提出的各种重大举措，都应当通过宪法和法律将其明确、具体规定下来，并运用法律形式和手段保证其实现。二是法律具有“全局性”。除了各种发展战略和大政方针之外，一个国家基本的政治、经济、文化、社会制度，国家机关的产生和职权职责、公民的基本权利义务，都要在宪法和法律中作出规定，这是任何发展战略和方针政策所不能替代的。三是法律的“规范性”。无规矩不能成方圆。执政党和国家机构及其工作人员治理国家，哪些事情应当做和可以做，哪些事情无权做也不能做，都必须有章可依，有规可循。其他任何大政方针和发展战略都不具有这一特性。四是法律的“长期性”。任何其他战略和方针都有它们的时间性，唯有法律同人类社会共始终。法律的有无与好坏，始终是人类社会文明的重要标尺。因此，无论社会怎么发展，大政方针怎么推陈出新，我们都不能忘记与忽视治国安邦的这个根本。
记 者：人们十分关心如何处理好“坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一”。对这个问题您有什么看法？
李：人民当家做主就是民主。民主是法治的基础，法治是民主的保障，两者谁也离不开谁。坚持党的领导，是社会主义民主与法治的基本特征。30年来，我们所取得的举世公认的经济发展奇迹和政治、文化、社会的重大进步已经证明，坚持党的领导是十分必要和重要的政治基础。但经验已同样证明，执政党如果不充分发展民主和实行依法治国，今日的成就也是不可想象的。我国政治体制的一个重要特点，是执政党的权力很大很集中。在这种条件下，要做到三者有机统一，关键在党。而坚持和改善党的领导，主要不是方式方法问题，主要在理念。党能否始终坚持不断发展社会主义民主和依法治国进程，不仅关系到国家的兴旺发达和长治久安，同样决定着党自身的进步和执政地位的巩固。
加快建设社会主义法治国家的历史进程
记 者：党的十七大提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。在您看来，应如何理解“全面落实”这一概念？
李：我曾经提出过法治国家十条标准，即：法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、党要守法。所谓“全面落实”依法治国基本方略，具体说就是要求法治国家的各项基本标志得到实现。对此，十七大报告都作了明确规定。其中，对人权保障和权力制衡这两个核心问题规定最全面、最具体，而且包含很多新的精神在里面。就人权保障而言，十七大提出，要“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”要“坚持各民族一律平等，保证民族自治地方依法行使自治权。”要“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，并将其“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。在经济权利方面，十七大指出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”三农问题的核心是农民问题；农民问题的本质是人权问题，是八亿多农民如何平等参与发展和平等享有发展成果的问题。十七大指出，“就业是民生之本”，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。其实，整个民生工程就是一个人权工程。西方讲人权，只强调政治权利，不少人甚至否认经济、社会、文化权利是人权。我们主张两类人权并重，并依据中国国情，将后者置于优先发展的战略地位。我们有不少官员不大了解这一点，这不利于建立正确的社会主义人权观，也不利于对外宣传。依据我的理解，我们甚至可以将十七大报告视为21世纪初中国共产党的“人权保障宣言”。
记 者：长期以来，法学界一直在关注我国加入《公民权利和政治权利国际公约》和建立违宪审查制度问题的研究。对此，您有什么想法？
李：这一公约被称为联合国“人权宪章”的重要组成部分。截至2008年4月，已经有161个国家加入该公约，所有世界大国均已批准加入该公约，我国政府已多次表示在适当时候批准加入，但未提出时间表。按照国际惯例，在对某些条款做出保留与解释的条件下，尽快批准该公约将是人权入宪后的重大举措，有利于提高我国在人权问题上的声誉，有利于国内人权建设。
世界上绝大多数国家都有违宪审查制度，但我国至今没有建立。依法治国重在依宪治国，宪法没有权威，很难树立法律的权威。不建立违宪审查或宪法监督制度，很难树立宪法的权威。我们在全国人大建立一个同其他九个专门委员会性质、地位基本相同的“宪法监督委员会”，在政治上不会有什么负面作用。在十一届全国人大任期内解决以上两个问题，是最好的政治时机。这两个问题，尤其是后一个问题的解决，将在我国宪政史上树立一个新的里程碑。
记 者：人们常说，我们的主要问题不是无法可依，而是有法不依。您也曾经提出过“依法治国主要治‘官’”的著名论点。现在有不少官员总以“父母官”自居，号称“为老百姓做主”。您认为如何才能使执政者牢记“权力是人民赋予的”这条根本原理？
李：很多人搞不清楚“权力”和“权利”这两个概念的区别和相互关系。就连我们法学界不少人也没有很好地搞清楚和说明白这个问题。很多《法理学》教科书只有属于由私法调整的“权利与义务”这一章，而没有主要由公法调整的“职权与职责”这一章就是例证。国家权力与公民权利有以下八点区别：（1）国家职权与职责相对应,法律上两者是统一的;法律赋予某一国家机关及其工作人员以一项职权，同时意味着它承担这一方面的责任；公民的权利与义务相对应，两者是分离的，权利是权利，义务是义务。（2）国家权力不能转让或放弃，否则就是违法或失职；公民的权利则可转让或放弃，如公民可以放弃投票权，或将财产赠与他人。（3）国家权力伴随着强制力,有关个人或组织必须服从；公民权利在法律关系中彼此是平等的。（4）国家权力的本质是属于社会“权威”的范畴，公民权利的本质则是利益。（5）职权与职责，职责是第一位的，法律赋予某一国家工作人员以权力，首先意味着这是一种责任；公民的权利与义务，则应以权利为本位。（6）对国家，法不授权不得为；对公民，法不禁止即自由。（7）是公民的权利产生国家的权力，公民通过行使选举权产生政府，政府才具有合法权力；而不是国家权力产生公民权利，公民权利是他们所应当享有的。（8）国家权力是手段，公民权利是目的；国家权力是为公民权利服务的，否则国家权力的存在就无任何意义与价值。清楚了解和深刻认识以上八点区别及其相互关系，对于正确树立公民权利观，特别是国家权力观，至关重要。广大国家工作人员树立正确的权力观和权利观，对推进依法治国进程也是至关重要的。
记 者：您曾经在文章中提到，在推进依法治国历程中，急不得也等不得。能谈谈这方面的想法吗？
李：建设社会主义法治国家不是一件孤立的事情。它需要有市场经济、民主政治和理性文化作为自己的社会基础。目前在我国这三个基础都还不完全具备。我们还是一个发展中国家，还处在社会主义初级阶段。因此，这必然是一个长久的历史过程。在这种情况下，我们的改革必须充分考虑各种现实条件。急于求成可能效果会适得其反。但是，另一方面，更值得我们思考的是如何实现十七大提出的“加快”建设社会主义法治国家的任务。一定要坚持与时俱进，坚持思想解放，坚持自主创新，坚持改革开放。切不可走回头路，倒退是没有出路的。不断推进依法治国进程，是全国人民的强烈愿望，是历史发展的客观规律，是人类文明的时代要求，是民族振兴的宏伟基业。我曾在1979年写过一段话：“以法治国是潮流，是人心，是中国革命进入新的历史时期的重要标志。我们共产党人，全国人民中的一切先进分子，都要做立志改革的人，做以法治国的促进派。”30年后重提这段话，仍然值得极少数抱残守缺、甚至想走回头路的党员干部深思。
记 者：谢谢您接受我们的采访。
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